国研成果丨健全我国房地产市场基础性制度和长效机制

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  对健全房地产基础性制度和长效机制,要在准确把握房地产市场发展阶段、发展规律和相关制度演进趋势的基础上,适应我国经济社会进入高质量发展阶段和住房市场发展新阶段的新要求,为促进房地产市场持续健康发展、更好满足新时代人民群众对美好生活向往提供制度保障和政策支持。

  ■王微 邓郁松 邵挺

  加快实现全体人民住有所居、满足人民群众对美好生活的向往,坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”新定位,以建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度为导向,综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段,建立健全符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制,既抑制房地产泡沫,又防止大起大落,是当前和未来一段时期我国深化住房制度改革的主要任务和主攻方向。

  在市场经济条件下,房地产基础性制度(或称住房制度)是以房地产市场为核心,关于住房生产、流通、分配、消费、监管和保障等的基本制度安排,包括土地制度、城镇规划制度、金融制度、税收制度、住房产权制度、市场交易制度、监管制度及住房保障制度等,其核心目标是通过合理的制度安排,让市场发挥配置住房资源的基础性作用,更好地发挥政府的住房保障作用,实现全社会的住有所居和居住条件的不断改善。

  房地产市场长效机制(以下简称“长效机制”)是对房地产市场的运行状况及其供求总量和结构进行动态调整和监督的一系列政策,涉及土地供应、金融条件、税收杠杆、监测评估等一系列政策工具及调整措施,其目的是实现房地产市场长期平稳健康发展,防范房地产市场风险。

  房地产基础性制度和长效机制既各有侧重、相对独立,又相互影响、密切联系。首先,基础性制度是建立长效机制并使其发挥作用的前提条件。基础性制度是房地产市场形成和发展的前提和保障,长效机制则是针对房地产运行中出现的波动和潜在风险采取的必要调整或干预,如果没有合理和完善的基础性制度,长效机制也难以发挥有效作用。其次,长效机制的建立和完善会促进基础性制度的改革与健全。通过长效机制的运用及其成效检验,可以及时发现基础性制度中不适应市场发展要求的新问题,有利于根据房地产发展阶段的变化适时调整和完善基础性制度。

  纵观世界各国,特别是发达经济体的制度演变和发展经验,房地产基础性制度和长效机制建设有着一系列重要的共性特征。

  一是住有所居始终是各国基础性制度的核心目标。居住权是人的基本生存权利之一,解决住有所居不仅仅是个经济问题,更是各国政府最为关注的民生问题、社会问题乃至政治问题。虽然因国情不同、同一国家在不同时期面临的住房问题不同,各国或同一国家住房制度存在着较大差异,但核心都是通过不同方式或制度安排实现住有所居,特别是让中低收入人群实现住有所居。

  二是基础性制度和长效机制建设是一个持续演进的过程。不同经济社会发展阶段,住房需求和主要矛盾各异,各国政府需要根据发展阶段的要求,适时调整住房政策目标的重点,并据此调整和完善制度及政策。在住房短缺阶段,扩大供给和加快住房建设是各国住房政策的首要目标,制度建设更加关注土地供应、资金筹集等方面,由于房地产市场处于发展初期,较少关注长效机制方面的问题,而多以解决特定问题的临时性政策调整为重点。在基本住房需求得到满足后,提高居住水平和质量则成为住房政策的主要目标,制度建设重点转向更多发挥市场作用和让市场提供多样化供给,以满足社会对更高居住水平的要求,而长效机制则针对市场波动和风险,以促进市场平稳运行。

  三是基础性制度和长效机制建设需处理好政府与市场的关系。住房问题不仅与广大居民的日常生活紧密相关,还对各国的经济发展和社会稳定有较大影响,因此,各国在促进住房市场发展的同时,也十分注重发挥政府在住房领域的作用。尽管各国政治制度、文化传统和资源环境等方面存在一定差异,但在处理政府和市场关系方面却总体经历了相似的路径。在住房短缺时期,各国普遍更加强调发挥政府的作用,特别是通过政府直接干预的方式建设了大量的公共住房。而在住房短缺问题基本解决后,各国开始更加重视发挥市场机制的作用,发挥政府作用时也更着眼于制度建设和完善市场机制,实现政府在住房领域中从“主导”向“引导”的角色转变。

  四是长效机制建设是市场机制与多种政策工具的协调互动。由于房地产市场运行波动受人口、收入、土地、金融等多种因素变化的影响,因此,要实现市场平稳运行,需要从引起市场波动的主要因素着手,在尊重市场规律和充分发挥市场机制作用的基础上,综合运用土地、金融等多种经济杠杆和政策手段,对市场供求总量和结构进行动态调整并让市场回归平稳状态。因此,长效机制建设不是简单的政策干预或行政管制,而是多种主要政策工具与市场机制的结合,利用市场机制实现对市场供求的动态调整。

  从我国房地产市场发展看,1998年深化城镇住房制度改革以来,城镇房地产基础性制度框架基本形成,城镇住房市场快速发展,居民居住条件得到极大改善。到“十二五”末,我国城镇居民户均住房套数已超过1.0套,较好解决了住房短缺问题,保障性住房覆盖面已超过20%。特别是党的十八大以来,城镇住房发展取得新的成就,城镇居民住房条件持续改善、低收入住房困难家庭基本实现应保尽保。这表明我国住房制度改革的市场化方向是正确的,进一步深化住房制度改革应继续坚持以商品房为主的供应体系和发挥好政府在住房保障中的作用这两个基本点。

  当前我国房地产市场已从“总量供不应求”转向“总量供求基本平衡,结构性、区域性矛盾突出”的新阶段,随着住房短缺问题的基本解决,我国房地产市场的发展阶段和面临的主要任务都已发生重大变化,未来市场发展趋势和人民群众对住房的需求呈现出一系列新变化、新特征,进一步凸显根据发展阶段变化适时调整完善房地产基础性制度的紧迫性。与此同时,还要清醒地认识到,迄今为止,我国尚未很好地解决房地产市场平稳健康发展问题,房地产市场运行面临着更为严峻的风险挑战。

  我们认为,一个好的住房制度和长效机制至少需要具备以下四个要素:与经济发展水平相适应的现代化房地产市场体系和保障能力;在实现“住有所居”基础上,全面改善住房条件,提升居住品质;实现经济、社会和住房市场协调发展;全面提升防范房地产领域系统性风险的能力。

  围绕新阶段我国房地产市场发展目标,健全基础性制度和深化住房制度改革的重点要放在以下六个方面。一是完善土地供应制度,构建平等进入、公平交易的城乡土地市场,并以此推动逐步形成城乡统一的住房市场;二是完善规划制度,推进住房规划与城市规划、土地利用规划等有序衔接,实现城乡规划一体化和“三规合一”;三是完善住房金融制度,重点是完善兼顾合理支持住房消费与防范房地产金融风险的制度体系;四是完善住房租赁制度,形成个人、机构投资者、政府等多主体供应的格局,加强对住房相关利益人的平等保护,提升存量住房资源的配置效率;五是完善住房保障制度,适时推进住房保障方式转型;六是完善市场监管制度。

  需要指出的是,建立房地产长效机制并不意味着政策长期不变,而是要建立稳定、可预期和前瞻性的政策调节机制。一是建立应对利率变化的对冲机制,防范利率调整对房地产市场的冲击;二是完善用地供应调节机制,合理确定土地供应规模和结构,把握供应节奏;三是进一步完善支持自住型需求,适当抑制投资性需求,坚决遏制投机性需求的分类调控机制;四是建立区域协调发展机制,解决部分中心城市在住房供求方面面临的矛盾;五是研究建立房地产持续稳定健康发展的监测体系和评价体系,引导各级政府根据市场形势变化及时对相关政策进行前瞻性、可预期调整。

  (王微,国务院发展研究中心市场经济研究所所长、研究员;邓郁松,国务院发展研究中心市场经济研究所副所长、研究员;邵挺,国务院发展研究中心市场经济研究所房地产研究室副主任、研究员)

  不畏浮云遮望眼,只缘身在最高峰

  ——评《房地产市场健康平稳发展的基础性制度和长效机制研究》

  

  资料图片

  ■王业强

  房地产市场健康平稳发展的基础性制度和长效机制是近年来中央提出的关于房地产市场调控的基本政策目标。十九大报告提出要建立多主体供给、多渠道保障、租售并举的住房制度,基本上明确了新时代我国住房制度改革的主要任务和主攻方向。同时,中央关于房地产市场长效机制的表述也已经从“加快建立”、到“构建”,再到“稳妥实施……方案”。这表明中央关于房地产长效机制目前已经形成了具体实施方案。但是,房地产基础性制度究竟应该包括哪些内容?这是新时代我国房地产市场的一个重大的理论问题,需要进行系统深入的研究。中央关于房地产长效机制也还处在初步的方案实施的阶段,房地产市场长效机制本身也是一个不断完善的过程。王微等新作《房地产市场健康平稳发展的基础性制度和长效机制研究》对这一问题进行了深入系统的研究,完整地勾勒出了中国房地产市场基础性制度和长效机制全貌。

  一是从总体上提出了新阶段房地产基础性制度和长效机制的目标。目前房地产市场一方面通过一系列的限制性调控政策保持平稳运行。在城镇化继续推进的大背景下,房地产供需矛盾仍将长期存在。要稳定房地产市场预期,必须坚持政策连续性和稳定性。要坚持“房住不炒”的发展定位,充分发挥地方政府稳定房价的主体责任,继续抑制房地产投机需求。另一方面,房地产长效机制的建立和形成是一个系统的住房制度改革。房地产市场长效机制的实施涉及一系列的制度和法律文件的制定,包括金融、土地、财税方面的法律文件的制定。这本身就是一个长期、逐步推进的过程。中央出台了一系列的政策,如发展住房租赁市场试点,利用集体建设用地建设租赁住房试点,发展共有产权房,不动产登记全国联网等,积极推进房地产供给侧改革,这些都是对长效机制的探索。但最终形成一个完整的长效机制和制度尚需要一个较长的时间来逐步完善。十九大报告提出,我国当前的主要矛盾已经发生了转变,房地产市场已从“总量供不应求”转向“总量供求基本平衡,结构性、区域性矛盾突出”的新阶段。房地产市场基础性制度和长效机制也需要根据发展阶段变化及主要矛盾的转变,在坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位下,适时调整房地产市场发展目标,建立与经济发展水平相适应的住房市场体系和住房保障体系,在实现全体人民“住有所居”的基础上,全面改善住房条件,提升居住品质;实现经济、社会与房地产市场协调发展;全面提升防范房地产市场系统性风险的能力,确保房地产市场健康平稳发展。

  二是系统性地回答了房地产市场基础性制度和长效机制的内涵。作者认为,房地产基础性制度是以房地产市场为核心,关于住房生产、流通、分配、消费、监管和保障等的基本制度安排。而房地产长效机制是对房地产市场的运行状况及其供求总量和结构进行动态调整和监督的一系列政策措施。房地产基础性制度和长效机制既各有侧重,相对独立,又相互影响、密切联系。全书从金融、土地供应、住房保障、税收、租赁、市场监管、城市规划、相关法律等方面分别进行了重点论述,构建了一个较为完整的房地产市场基础性制度和长效机制框架。书中提出,新阶段进一步完善基础性制度和深化住房制度改革的重点是:完善土地供应制度,构建平等进入、公平交易的城乡土地市场;推进住房规划与城市规划、土地利用规划等有序衔接,实行城乡规划一体化和三规合一;要完善兼顾合理支持住房消费与防范房地产金融风险的制度体系;形成个人、机构、政府等多主体供应的格局,提升存量住房资源的配置效率;根据住房保障发展阶段和各地实际,持续推进住房保障建设与管理体系构建;按照鼓励流动、促进资源合理配置的原则,重新梳理房地产税收体系;完善市场监管制度。建立房地产长效机制则应重点建立应对利率变化的对冲机制,防范利率调整对房地产市场的冲击;合理确定土地供应规模、结构和节奏,完善用地供应调节机制;进一步完善房地产市场分类调控机制;建立区域协调发展机制,着力解决中心城市的住房矛盾;建立房地产市场健康持续发展的评价体系,引导房地产市场调控。

  三是对发达国家的房地产基础性制度进行了有价值的梳理。西方发达国家实行土地私有制,我国的土地则实行国家所有和集体所有制度。土地所有制这一根本性差异必然也反映在住房制度上。但是,从马克思社会化大生产关于商品生产、流通、分配、消费、监管和保障等视角来比较二者,在房地产基础性制度上仍然是可以从中总结有益的经验借鉴。比如,房地产金融制度按支持对象划分为消费性房地产金融和开发性房地产金融。按经济目的划分为商业性房地产金融和政策性房地产金融。发达国家商业性住房消费金融制度主要包括建房互助会/储蓄协会制度、合同储蓄制度、住房贷款银行制度和商业银行制度。住房抵押贷款二级市场包括抵押贷款支持证券和资产担保证券。土地规划制度有着鲜明的阶段性特征,基本符合从农业用地到工业用地再到服务业用地的演变路径。各国基本上通过两级城市规划体系,建立分层次的住房规划编制体系,分类解决住房发展全国层面的宏观战略性问题与地方层面的具体实施性问题。在不同的发展阶段,住房保障的重点、方式等存在较大差异。在住房短缺阶段,各国政府普遍注重大规模的公共住房建设,随着住房短缺问题的解决,公共住房的供给主体普遍由政府主导向重视发挥社会资本的力量转变。如在荷兰、瑞典等欧洲国家中,住房协会在公共住房体系中发挥重要作用,美国推行低收入住房投资税收减免政策,鼓励公私合营共同建设公共住房。各国都普遍形成了一种适合自身国情的住房租赁市场发展模式,如德国“单一化”的统一租赁市场模式,新加坡形成了以建屋发展局、中央公积金和组屋为主要内容的住房政策框架,美国形成了以市场化租赁住房满足多样化需求为主的体系。这些都将为我国建立和完善房地产市场基础性制度和长效机制提供有益的经验借鉴。

  (作者系中国社科院城市发展与环境研究所土地经济与不动产研究室主任、《房地产蓝皮书》主编)

  主 编丨毛晶慧 编 辑丨史晓强


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