深圳拿飞地，南京并镇江，西咸一体化……中国进入城市并购时代？

　　2019年的第一宗并购大案，发生在两个城市之间：GDP接近8000亿元的济南，并购了1000亿元的莱芜。

　　这波操作下来，新济南2018年的GDP接近9000亿元，一举坐稳了山东省内第二把交椅。虽然还是被青岛压了半个头，但好歹不用再被烟台追着打了。

　　消息传出，举国震动。而最受震动的，是远在600多公里之外的邻省省会南京。

　　为什么？没什么，以后南京找不到垫底的了。在全国省会城市首位度（计算方法是：省会城市GDP/本省非省会城市中GDP最大的城市）排行榜上，济南长期垫底，南京倒数第二。现在好了，新济南的首位度已然超过南京。

　　刚刚结束不久的江苏省两会上，传出南京大学教授黄贤金等四名政协委员的提案，提出copy济南的模式，推进南京和镇江合并。这个提案在坊间引起了热议。

　　南京、镇江大概区位图。

　　值得关注的是，在今时今日的中国，城市合并并非个案。随着做大做强省会，争当国家中心城市，以及扩大核心城市群辐射力，这三大战略成为全国城市竞争的主导原则，未来将会有更多的城市希冀通过行政区划调整脱颖而出。

　　一

　　这几年，经过从“逃离北上广”到“逃回北上广”的舆论调教，中国人终于坚定了大城市的价值，无论是资源、机会，还是公平竞争，大城市远比小地方多而合理。

　　与此同时，强者恒强的马太效应在城市竞争中愈发凸显。一线城市、国家中心城市、重点省会城市与其他普通城市的规模等级差距逐渐拉大。

　　行政区划调整，于是成为一些城市逆袭的武器。

　　尤其是一些省会城市，更是把城市合并作为提升首位度的杀手锏。从近几年已经发生的城市合并个案来看，主要存在以下几种模式：

　　第一种，就是济南刚刚实践过的，直接撤销地级市，划归省会城市整体管辖。

　　第二种，是撤销地级市，按照历史地理因素将其拆分给相邻城市。

　　典型案例是2011年安徽省宣布“三分巢湖”，将巢湖市分别拆分给芜湖、马鞍山、合肥三市，合肥代管巢湖县级市及部分区县，一举成为区域性的特大城市。

　　第三种，是保持原有行政区不变，移交省会城市代管。

　　典型案例有，2016年5月，四川县级市简阳，由原来的资阳市代管改为成都市代管，以后大概率会直接改成成都的一个区；2017年1月，西咸新区由西安市代管，同年7月陕西省政府在《关于深入推进西咸一体化若干政策措施的通知》中提及“大西安”规划，西安、咸阳双城合并的趋势已经十分明显。可以看到，这种模式相对保守，但将来进一步演变成第一种的概率还是很大的。

　　大西安呼之欲出。

　　除省会城市外，经济强势而国土受限的计划单列市，也在想方设法“找地”，拓界扩容。

　　比如深圳，经济体量巨大，而面积仅有1997平方公里，不到新济南（10244平方公里）的1/5。人、地、钱的三要素中，土地竟然成为制约深圳发展的主要因素。无奈之下，深圳开启了扩容之路，去年，拿下了“深汕合作区”468平方公里的土地，尽管这只是块“飞地”。

　　深圳拿下位于汕尾的深汕合作区。

　　再比如厦门，面积比深圳还少了300平方公里，是中国最迷你的副省级城市，其扩容需求同样十分强烈。去年，中央巡视组在10个副省级城市巡视时，点名批评厦门发挥特区引领带动作用不到位，厦门方面为此专门表态要着力克服“小岛意识”。早在2010年，福建就提出“厦漳泉同城化”战略，效果不佳；2018年，又提出“闽西南经济协作区”，厦门仍被明确为牵头角色，但三者是继续互相不服气，还是实现协作甚至有限合并呢？

　　闽西南经济协作区示意图。

　　中国城市的普遍发展路径表明，当中心城区发展空间不足时，必然要通过行政区划调整扩大中心城区的范围，以便在更大的范围内优化和配置资源。

　　所以，行政区划调整一直伴随着城市发展而存在，并不鲜见。尤其是1994年“分税制”改革以来，大多数城市依赖于土地财政，土地资源特别是建设用地的紧缺，加快了地方政府调整行政区划的步伐。

　　根据统计，中国的市辖区数量1978年为408个，2016年达到了954个，年均增长14个，增长态势十分明显。这些增加的市辖区，基本都是由中心城市周边的县、市改设而来。也就是说，中国近40年来，平均每年要并掉14个县、市。

　　二

　　从历史上看，中国的各级行政区并非铁板一块，而是频频变动调整。

　　在省级行政区层面上，新中国成立时，全国一共有52个省级行政区，包括29个省、12个直辖市、9个行署区、1个自治区（内蒙古）、1个地方（西藏）。那时，单单东北地区就被划为9个省，简直不可思议。

　　经过长期的裁并调整，才形成目前34个省级行政区的格局。

　　不过，改革开放以来，在省级层面的区划调整次数极少，仅有两次，即1984年的海南升格为省，1997年的重庆变直辖市。绝大多数区划调整，发生在省级以下层面。

　　与当下的城市合并趋势不同，中国曾经经过一次地市拆分的过程。如今看来，这种拆分的后果值得反思。我简单举两个例子。

　　一个发生在东北地区。东北地区煤炭、石油等资源丰富，在计划经济时期基本以资源为主导设市，就是这里发现资源富矿了，那就在这里新设一个市。结果造成了十分密集的地级市划分。

　　当经济转型和资源枯竭的情形出现时，这些城市的日子就都很难过。

　　比如辽宁省的营口、盘锦两市，在1984年以前同属营口市，但由于盘山县和大洼县附近探明辽河油田，盘锦随即单独立市。如今两城市主城区分列于辽河入海口两岸，建成区直线距离不足5公里，本应是一个纵跨辽河两岸的河海大城市，但却各自建设新城、体育中心、大学园区、港口等同质化项目，城市财力浪费严重。两地本拥有十分优越的环境、区位、港口、石油、矿产等综合优势，在城市经济排名中，却都排到了180名开外。

　　盘锦号称湿地之都，但知名度实在不高。

　　再如黑龙江省的“四大煤城”——鸡西市、鹤岗市，七台河市与双鸭山市。四城原本都隶属于佳木斯和牡丹江地区，但因为特殊时期的煤炭开采，纷纷设立地级行政区，严重削弱了佳木斯市和牡丹江市在黑龙江东部区域中心的地位。如今，“四大煤城”的城市排名时常处于全国倒数。

　　这几年，整个东北地区出现经济失稳和人口流失的重大问题。究其原因当然是多方面的，但从城市竞争力的角度看，东北城市区划过密，导致地级城市人口、经济体量普遍偏小，在与国内同级城市比较时明显处于下风，不具吸引力，从而加剧了人口外流与经济下滑，形成恶性循环。

　　对一些城市进行撤并，或许是解决当下东北困局的一种办法。

　　另一个发生在潮汕地区。潮汕地区是广东省的四大经济地域之一，在历史上向来都是一体的，主要属潮州府管辖，1949年后先后由潮汕专员公署、汕头地区行政专署、汕头市等管辖。但在1991年，整个潮汕被拆分成汕头、潮州、揭阳三个地级市。

　　历史上，大潮汕地区曾经是外向型经济的代表。民国时期，汕头港吞吐量一度位居全国第三位，仅次于上海、广州。商业之盛居全国第七位，仅次于上海、天津、大连、汉口、胶州、广州。汕头崭新的近代工商城市文明形象成为粤东、闽西、赣南等地城乡效法的榜样，西方先进的科学技术、管理经验和人文精神也通过它逐渐向周边延伸展拓。

　　不过，在潮汕地区三分之后，三个地级市目前没有一个发展得好的。在广东省21个城市中，这三个城市的GDP排名都在10名开外，最差的潮州通常排到倒数第四。

　　究其原因，很重要的一点是行政区划壁垒让原本一体的资源被割裂，各自为政的三市恶性竞争、重复建设，使得整个地区产业布局、规划不合理，且基础设施配套严重落后，难以形成侨乡优势和有效对接外来投资的发展平台，从而降低了潮汕地区的整体竞争力。

　　最近几年，潮汕三市合并的传言和呼声不时响起，不论是全国两会还是广东省两会，都有代表委员作为建议正式提出。可以看出，潮汕合并同样是大势所趋。

　　合久必分，分久必合。这句话用来解释中国的城市历史，估计也是会应验的，只是要等多“久”的问题。

　　潮汕地区面积和新济南相当，却被分成三市。

　　三

　　南京大学教授黄贤金等人在关于南京、镇江合并的建议中说，从地缘位置、历史发展等方面考虑，宁镇合并均具有较大的施政空间和发展潜力。2017年，南京市行政面积6587平方公里、人口834万、GDP总量达到1.17万亿，若加上镇江的土地、人口、GDP规模，宁镇合并将使得南京土地规模超1万平方公里，达到全国省会城市土地规模平均水平。

　　然而，包括济南合并莱芜的个案中，一个潜在的城市合并动机并未被表达出来。那就是通过城市合并增加筹码，剑指国家中心城市。

　　国家中心城市是我国城镇体系规划设置的最高层级。自2010年公布首批入选城市之后，经过三次扩容，目前总共仅有北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安9座城市入选，可见国家中心城市的定位之高。

　　值得注意的是，已入选的9座城市中，东部城市比中西部城市还少。

　　目前，济南、青岛、沈阳、南京、杭州、长沙、宁波、厦门等一大波东部省会城市、计划单列市都提出了争创国家中心城市的目标。而谁将成为第十个国家中心城市呢？竞争的激烈程度，比以往任何一场城市排位赛更甚。

　　可以看出，济南合并莱芜，至少是想在省内先“干掉”青岛再说；南京提出合并镇江，也是意在对杭州形成竞争优势……未来，不排除有更多城市加入或意图加入扩容上位的锦标赛中来。

　　一山不容二虎，但青岛和济南，都提出要创国家中心城市。

　　在已入选的国家中心城市中，武汉在历史上就是一座典型的合并而来的大城市。民国时期，中国只有上海和武汉两座城市被冠以“大上海”“大武汉”的美称。

　　武汉原本是三个独立的城市，即武昌、汉口和汉阳。三个地方隔江相望，互不相属，各自为政。其中武昌县属武昌府，汉口与汉阳县同属汉阳府管辖。

　　1926年11月，北伐军攻下这三个重镇后，国民党中央决定次年1月以武昌、汉口、汉阳三城合为一个大区域，定名“武汉”，并作为国都。这样才有了武汉三镇统一建市。

　　三镇各有所长，武昌以文化出名，汉口以商业出名，汉阳以工业出名。统一建市后，三镇的建设和管理纳入统一的发展规划，功能相互补益，相得益彰，在民国迅速崛起为中国第一流的城市。直到今天，武汉在华中的领头羊地位仍不可撼动。

　　不过，民国的大城市，放到现在，面积仍嫌小了。武汉面积8500平方公里左右，尚未达到全国省会城市土地规模平均水平。江湖传言已久，武汉迟早要吞并鄂州，才能满足未来的发展需要。

　　人才、土地与资本，任何一座城市的雄起，都离不开这三要素。城市间的抢人大战和资本大战，我们都见多了，但其实，抢地大战一直在激烈地进行着，只是没有硝烟。

　　未来的中国，城市/城市群规模必将越来越大，而人才和资本也必然向这些做大做强的城市集中。既然趋势不可逆，选择就变得十分重要：

　　去哪里，将决定我们以及我们的下一代，会站在什么样的人生起点上。