叶兴庆:宅基地三权分置改革不意味着放宽下乡买房

　　因事关农村“三块地（农村土地征收、集体经营性建设用地入市及宅基地）”改革，且与《土地管理法》和《房地产管理法》等相关法律修订密切相关，农村土地制度改革试点工作的一举一动备受关注。

　　12月23日，全国人大常委会审议关于再次延长授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定草案，拟将农村土地制度三项改革试点法律调整实施的期限再延长一年，至2019年12月31日。

　　这也是试点期限的又一次延长。2017年11月时，全国人大常委会曾作出决定，将试点期限延长一年至今年12月31日。

　　“（试点）存在一些需要通过进一步深化试点解决的问题，如试点推进不够平衡，平衡国家集体个人三者之间收益的有效办法还不够多等。土地管理法修正案公布实施还需要一段时间，试点政策还要与法律修改稳妥衔接，有必要延长法律调整实施期限。”国务院在近日关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告称。

　　延期也部分与制度改革的领域不断延展有关：2016年9月，原中央全面深化改革领导小组决定将土地征收制度改革和集体经营性建设用地入市扩大到全部33个试点县（市、区）；2017年11月，原中央全面深化改革领导小组又决定将宅基地制度改革拓展到全部33个试点县（市、区）。

　　作为强化乡村振兴制度供给的改革举措之一，作为三块地之一的宅基地改革在近两年内不断出现新突破，并逐步探索所有权、资格权与使用权的“三权分置”新路，部分与其利用现状有关。

　　正如某建言者近日所言：目前农村空置宅基地有3000万亩，相当于目前所有城市建成区的37%，比城市目前所有的住宅用地的总量还多。其亦建议称：“拿出一小部分农村空置的宅基地转为城市居住用地，可以大幅度降低地价，应该赋予农户对宅基地充分的用益物权，可以长租、流转、抵押、继承。”“允许农村进城落户的人口在全国范围内出售宅基地的使用权，他的收入可以用于在城市购房的初始资金，同时允许城市人下乡购买他们宅基地使用权。”

　　与之类似的一系列观点，在不同程度表达了对宅基地改革加速的期许。但在现实中，因中国目前仅在山东禹城、浙江义乌和德清、四川泸县等有限地区对相关领域进行过探索，亦仍存在“范围比较窄，时间比较短，尚未形成可复制、可推广的制度经验，且各有关方面对宅基地所有权、资格权、使用权的权利性质和边界认识还不一致”等问题，“改革应在认准大方向的前提下慎重有序进行。”国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆近日在接受《财经》记者采访并谈及宅基地“三权分置”改革的背景、路径及可能方向时指出。

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　　《财经》：宅基地制度改革在近两年内不断出现新突破，并开始逐步探索所有权、资格权与使用权的“三权分置”改革，加速的原因有哪些？

　　叶兴庆：大的背景是在工业化和城市化进程中，随着产业发展，农业产值比重不断下降，人力资源也会向生产效率更高的地方流动；此外，人的本性（尤其是年轻人）也大多是愿意过城市生活的——即便是在城乡均等化程度很高、农村基础设施不差的日本也仍留不住人，出现“送房子”等新闻——乡村衰落有一定必然性。

　　与此同时，中国又希望让农村跟得上现代化的整体步伐，不出现系统性衰落，所以需要寻找一些对冲力量。这其中就包括积极进行农村各项产业的转型升级，一是发展优质农业，通过电商等新的业态为农业注入新的活力，二是利用农村丰富的资源搞一些休闲、观光农业等。这会使得一部分年轻人逐渐变得愿意返乡回乡甚至下乡，“新农人”“新乡人（去乡村去生活）”群体不断涌现后，他们需要在农村有一定的居住空间。中央之所以在近两年内提出宅基地“三权分置”改革，正是适应了这种人口双向流动的新趋势。

　　在此之前，农村宅基地的主要权能有两项：一是所有权，一是农民的使用权。现在则被划分为三权，即集体所有权，集体经济组织成员资格权（与承包权类似），以及在此资格权上派生出来的使用权。通过“三权分置”，宅基地的资格权与使用权分离，可通过集体经济组织联营或与外来工商资本合作的方式进行改造、发展休闲旅游养老等产业，这一系列的政策通道被打开了。采用这些方式进行改革，既不会对现行宅基地制度产生大的冲击，又能满足各方面新的合理需求，找到利益交汇的共通点或说通道。

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　　《财经》：同为“三权分置”，已实行数年的承包地三权分置改革与刚刚开始探索的宅基地三权分置改革有哪些异同？前者又可为后者提供哪些经验？

　　叶兴庆：在根本的逻辑方面，宅基地三权分置改革与承包地三权分置改革具有一致性，都是与人口的流动相匹配去重新配置农村的土地资源，但它们的出发点或说改革基础却并不一样。承包地三权分置改革是让农民在保留承包权的前提下，让土地通过流转集中到越来越少的人手中发展规模经营，以提高农业劳动生产率。宅基地三权分置改革则是让农房的供给与需求衔接，不存在鼓励集中到少数人手里的问题。

　　细化来看：承包地的三权分置改革比较顺利，是因为早有实践基础。这两年的制度改革，只是把这二十多年的实践总结上升到了制度层面，对三个权益本身及彼此的关系进行了明确界定。实际在上世纪八十年代时，中央就提出了承包地可以转包出租。在随后几十年中，我们也一直在强调保护农民承包经营权——这是源于当年搞“大包干”，在看到分户经营的绩效之下，把“家家包地户户种田”这种小规模农业的制度效果放大化、神圣化、理想化了——但在某种程度上确实有点保护过头。随着中国经济社会结构不断变化，农业生产模式和条件在变化，农民就业和收入结构也在变化，承包地对于他们的意义和价值也并非一成不变。在需要发展规模经营的时候，一味强调承包权会带来成本提升等一系列问题。未来我们对于承包权的赋权改革要防止其负面效应，故需要把握几个基本方向：有利于发展现代农业、有利于规模经营、有利于控制地租，以及有利于经营者增强投资预期等。

　　与承包地相比，对宅基地流转的限制要严格得多，并没有大规模多层次的具体实践。宅基地的核心功能就是保障农村居民最基本的“一户一宅”居住需求——流转只能在集体经济组织内部进行，且必须是有申请宅基地资格的人才能去买村集体中另外一个有退出需求的人的房子——投资需求不予满足。时至今日，我们仍需区分宅基地改革是为了满足投资需求还是居住需求。如果是后者，在三权分置改革的制度框架提出之后基本是可以满足的。但对于前者，我们则必须防止把城市炒卖房地产的泡沫蔓延到乡村。无论是公有制还是私有制国家，世界上没有哪个国家是通过让农民卖房子卖地来解决乡村振兴问题的。

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　　《财经》：这一系列限制其实仍在不断引发争议，比如有论者会指出这将对资本下乡设置障碍，还会让农民对自家宅基地没有更为充分的处置权，放开到乡下去购买宅基地的建议也层出不穷。

　　叶兴庆：这是一种偷换概念。首先，站在农民的角度而言，随着他们的权利意识不断提高，真正愿意彻底退出集体经济组织、将身份完全转换为市民的并不多。即便是有农民愿意这么做，在其退出时对自身的利益考虑也是比较多的，否则他们不可能同意；其次，真正有人愿意出高价购买的宅基地和其上所建筑的农房，从全国一般的角度来看，肯定是占比不高甚至是极少数的，不要站在北上广深的标准上去估量全国农村宅基地的价格。

　　我们的公共政策旨在为了大多数人的利益服务，不可能为了少数人或者少数地区的需求而更改，在这种前提下的政策制定，肯定是要考虑到方方面面的需求导向而非单纯考虑意识形态或者价值观——不允许买卖就是阻碍了市场在配置资源中的决定性作用，各类要素不能充分流动——等导向。在此基础上去分析，我们要追问的是：宅基地改革旨在解决什么问题？到底有多少种能解决问题的方案？放开买卖是不是最好的方案？放开能解决什么问题又会带来什么问题？

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　　《财经》：放开宅基地买卖能解决和会带来的问题各是什么？可取的改革方案又是什么？

　　叶兴庆：从整体上来看，农村土地集体所有是必须坚持的底线之一。改变农村土地所有制的性质，所产生的新问题恐怕比其想要解决，或者可能解决的问题还要多。

　　宅基地自由买卖，一方面能让极少数地区农民的财产权益得到充分彰显，另一方面也能满足一部分居住需求，但更多的恐怕是投资需求。并会带来一系列负面问题：其一，目前宅基地分配的现状并不非常公平，因各种缘故存在着“一户多宅”现象。自由买卖会让这种占有的不公平货币化、显性化，进一步加重农村矛盾；其次，因存在区位因素等差异，不同地区乡村间的差距会因此变得越来越大；其三，自由买卖还会在一二线等城市带来小产权房并轨问题，进而牵扯到整个城市的建设投融资机制重塑、以什么替代土地财政等一系列相关问题。

　　从整体来看，因宅基地自由买卖会带来一系列问题，而随着城市化工业化的发展，势必又会导致大量宅基地闲置。为解决矛盾，政策势必会进行调整。但大的方向可能无外乎以下几个：其一是刚才所说的直接出租给下乡有居住需求的人；其二是在大城市郊区地带风景名胜区等，集体经济组织可利用宅基地跟外来工商资本合作或联营发展休闲旅游养老产业；其三，通过前两种方式会让一部分宅基地得到重新利用，但闲置的部分仍会不断增多。仍需通过加强复垦，既让国土得到重整提高利用效率，又能增加城市建设用地，同时让土地增值收益通过种种方式回流到农村分配给农民，这恐怕是未来大部分闲置宅基地更加高效利用的主要方式。

　　这两年中央一号文件在提及宅基地改革时，先是提出联营合作、出租，继而又发展到三权分置，实际是在不与现行的土地管理法等一系列制度发生大的冲突前提（不涉及到土地使用权转移或者转让）下，预留了比较充足的解决问题的政策空间，是一种进步。而也正是因农村房屋市场没有泡沫，故为乡村振兴提供了好的前提条件。否则的话，会对农村土地的重新规划、整理等等一系列改革造成严重障碍。

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　　《财经》：截至目前，33个试点县（市、区）已按新办法腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩。在改革取得一定进展基础上，宅基地三权分置改革还有哪些需细化的内容？

　　叶兴庆：实际上，因为宅基地三权分置改革的一系列政策也是刚刚提出，故对一些比较细致的问题还没有明确的规定。目前需要关注的，有以下几个方面：

　　首先，是对于三权的界定和三权之间的关系并没有细则。宅基地的所有权属于村集体经济组织，资格权则是针对集体经济组织的成员，这属于原始使用权或者资格使用权。通过将资格权中的使用权剥离出来，是可以通过一系列方式流转或者说转让给第三方的，而第三方从集体经济组织成员手中获得的是继受使用权，这两者之间要有差异。这里面包含的几个问题有：其一，新的三权到底有哪些内容和权益且如何保证；其二，原始使用权通过什么样的方式流转？中央一号文件只是对此提出了思路，且口径还是局限于出租（租赁期和承包地向外出租一样不准超过二十年，是否能够延伸到七十年不清楚）。能不能通过转让的方式来实现？我认为也是可以的，但这就需要涉及到一系列的相关问题和配套条件；其三，与之相关的条件之一，是村集体经济组织的新增人口如何获得原始使用权？这需要进行制度安排，比如宅基地的分配还能不能免费分配？是不是要有年限？如此来看，通过出租的方式进行流转是比较理想也比较现实的，既与现有的制度冲突不大，还能在满足合理居住需求的同时防止投资需求。

　　其次，对于宅基地的存量问题，也有几个方面的问题需要解决：其一，现有的集体经济组织成员有可能会希望彻底退出，但在目前政策安排下，资格权是不能买卖转让的，承包地和宅基地只能退给集体经济组织。这就会涉及到如何进行退回定价这一麻烦问题。我有两个学生正在进行相关研究，初步来看，复杂性在于承包地的折现，有的可通过承包到期的租金折现来定价，也有的按照征地的价格来定价。而宅基地的折现目前没有市场进行参照，需要在希望退出的农民和集体经济组织之间进行协商。如果价格太高，集体经济组织无法负担；如果太低，则农民的选择有很多，也不用彻底退出。其二，在此之前，一些地方曾经出现过“穿几件新衣服脱几件旧衣服”的现象，这种实践实际已经停止了，但我们仍需明确的一点是：农民的土地承包经营权、宅基地使用权（资格权）和集体资产收益分配权是一种财产权利，并不是社会福利。他们进城后获得的公共服务是一种公民权利，是不能用其在农村的财产权来交换的（即使他们不到城里去，国家也应提供基本公共服务）。

　　目前看来，中国仍只在划定的33个试点地区范围内对农村土地的相关改革内容进行试验，且对宅基地三权分置改革这一新突破仍处于探索的初步阶段。在顶层设计已基本就位前提下，农村土地制度一系列改革的重点已不是再开新口子，而是要精雕细刻。(记者焦建)