重磅演讲丨陆铭:“远大”的新城和危险的债务

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近日,由上海交通大学安泰经济学院发起的安泰·问政特别活动之“2018经济·快来秀”举行。在这场主题为“中国经济大趋势”的讨论中,上海交大陆铭教授就中国的新城建设和债务问题展发表主题演讲,以下是演讲整理稿,全文略有改动。来源:蜻蜓FM。

  “远大”的新城和危险的债务

  01

  我今天要讲的主题跟城市与债务有关。所以我起名叫《“远大”的新城和危险的债务》,这里的“远大”需要加引号,它是有特殊含义的。

  首先看下面这张图——中国地方政府的债务数据。你会看到,我们官方正式公布的地方政府债务数据到13年就截止了。即便如此,地方政府债务增长的数据非常快。另外一条线,就是地方政府债务占 GDP 的比重(负债率),这也有非常明显的增长。坊间对此有各种估测,有人说20万亿,有人说30万亿,官方数字基本也在这个范围之内,有些学者甚至估计到了50万亿左右。我们至少可以看出一点,地方政府的负债率很高,并且还在持续地增长。

  

  高负债怎么发生的呢?我自己工作团队做了一张中国地方政府的债务分布图,颜色越深则负债率越高。大家可以看出,比较深的红色地方,都是欠发达地区,主要集中在中西部,最高的就是贵州。当然,总理经常会说,地方政府债务不需要过多担心,因为西方国家(比如希腊)的很多债务是消费型的,而中国68%的地方政府债务都用到了市政建设,这是有生产性的,今天借债后未来能有产出,可以还。

  

  这件事情是不是真的?今天我们就谈这个问题。

  

  上图截止到2014年,我们做了全国范围内新城的数据搜集。2014年后,全国各地的新城就都建好了,所以就没有数据了,能把新城里的住房库存消化掉就很不错了。过去,我们一直担心土地不够用。其实中国现在出现的问题是,中央分配给各级地方政府的建设用地指标用不完。我们用颜色深浅表明新城建设的面积,颜色越深的新城面积越大。那么,东北、西北的颜色很深,西南还些颜色比较深。这跟前面的负债率图结合来对比,就好像负债率高的,正好是新城建设面积比较大的地方。这两个是不是有些内在联系呢?

  早在2011年,总理就在报告里多次提到了“土地的城市化快于人的城市化”。发达国家的经济发展历程中,只有一个城市化,那就是“人和地的城市化”,它们是同步的,但中国这两者分离了。我们城市面积的扩张速度非常快,但城市人口增长速度显得比较慢。我们以人口数据为例,中国有将近500个新城预报了自己的规划人口数量,这些总人口达到了2亿(确切讲是1.93亿),并且这只是不完全统计。如果500个新城能容纳2亿人,那么现在全国的3000个新城就是12亿。即使我们打个对折,把这12亿人砍一半,也还有6亿人口。这是个什么概念呢?这意味着我们把中国所有的农民都搬到规划新城里,还填不满——因为我们13亿人口,8亿已经居在城市了,只有5亿留在农村。所以对于这些新城而言,它们未来房地产库存的消化,恐怕是一个漫长的道路。

  02

  特别要强调一条,绝大多数新城的建设规划,都是伴随着08年经济危机以后,中国4万亿拯救经济的财政支出计划而来。接近80%的规划新城面积、人口,都是在08年以后开始建设。

  不仅如此,这些规划新城规划成什么样了?这就是我们今天说的“远、大的新城”,它们建得又远又大。我们规划的新城,平均面积达到114.8平方公里,超过100平方公里。这些拔地而起的新城市,规划平均人口达到42.5万,平均位于所在的地级市25公里之外。大家不要觉得25公里不远,因为上海的中心城区半径其实也只有15-25公里。这是什么意思呢?这也就是说中国今天建的新城,平均而言,在它们和所在的老城之间,可以塞进去另外一个城市。

  

  这样“远”、“大”的新城,是怎么一步步建起来的?我们现在看06年,这时候新城建设刚进入热潮,似乎没有什么空间上的规律,全国各地都在建。但随着时间推移,10年伴随着4万亿支出计划,新城建设的模式已经基本开始慢慢中国中西部移动。14年就出现了刚才的情况,大量资金鼓励中国在中西部通过投资拉动经济增长,结果就导致了新城大面积向中西部转移。

  

  举个例子,就是著名的兰州新区。当时我们想把它当作帮助西部发展的一个手段。当时我们去考察,兰州政府告诉我们,兰州新城的区位优势非常明显,离兰州近、离银川也近。但是我当时看到了这张图的时候,是在冒冷汗的,这恰恰说明了这个开建的新城,离哪儿都远。我们先看看面积,兰州新城的规划面积是1700平方公里,我们对比,上海的管辖范围是6000平方公里,也就是说在建的兰州新区建成后,将是1/3的上海!我们再看看人口,它在2030年的人口有100万,如果真吸引了100万,那时候的兰州新城每平方公里才111人。根据14年的数据,兰州新城当时有19万人,是规划人口的1/8左右。并且它的位置距离兰州市70公里,这么远的地方建设了这么大一个城市,路很宽,楼很多,就是不知道人在哪里……

  

  再给大家看另外一个新城,这是辽宁的一个新城。马路很宽,八车道,两边有绿树,远处有高楼。这样的新城可能符合很多人对“宜居城市”的概念:干净、整洁、没有交通拥堵。但唯一的问题就是——人在哪里呢?这张照片是我周末早上10点拍的,趋车往前,车前面没有车,车后面没有车,也没有人。那么,这样的新城是我们要的城市吗?!

  更严重的是,我们建设新城的钱是借来的。下图的三组数据,白色、蓝色柱子分别代表当年开建新城的规划人口,以及规划面积。08年以前,柱子还比较矮,到了09年,两个柱子同时翻了一番,10年又翻一番,之后12年是中国新城建设的高潮期,这时候柱子还处于高位,到13年柱子就开始往下走,因为建设已经饱和了。

  

  图上的黄线,是中国地方政府城市建设的投资债(城投债)。众所周知,城投债的发行,很多都通过基建促进了经济的发展,地方政府在玩这么一个游戏,拿建设用地指标做新城规划,梦想着未来会有人和企业来,那么这个游戏就能玩下去。

  我曾到贵州一个地方调研,新城建在一个坑坑洼洼的山区里,这是一个人口只有5万的国家级贫困县。可是新城的规划,据当地官员说,以后人口要增长到30万。可这是一个在国家级的贫困县啊,怎么会有6倍的人跑到当地呢?当然,这也从另一个侧面说明了,整个国家的新城规划得太多了;我们想要容纳的人口太多了;结果债务也就上去了!回到这条黄线,地方政府靠城市规划到金融市场去借钱,找银行贷款发城投债。这里我们可以看出,地方政府每年的债务在城投债上的变化趋势,它基本上跟之前新城规划的面积、人口是同步的。

  03

  其实,如果新城建好了,真像地方政府设想的,人和企业都来了,那么GDP也有了,这时候用GDP的税收把债还了,那也就完美了。当时实际情况并不是这样,这里有这么个大背景。

  13年以后,上届政府有个非常强烈的想法,就是要平衡地区间的发展。那么,怎么去平衡地区间的发展呢?控制土地供应嘛!中国的土地供应是有指标管理的,不能说哪里房子贵就随便建,不是你有钱就能把农民的地买过来,而是严格受到了指标的限制。为了平衡区域间发展,我们就把大量的新增建设用地指标放到了中西部。

  

  上面这张图,显示了中西部省份在全国土地供应中的占额。03年之前,这个份额是缓缓下降的,这很正常,因为中国人口流动方向就是从中西部流向东部。随着中西部人口流出、东部人口流入,东部自然要建更多的房子和工业园,土地供应中所占的份额也会上升,反过来中西部应该下降。可是03年以后,这一趋势反转了,在新增建设用地和土地供应中,中西部的份额一直在提高,并且这个图里的数据是增量,这说明在新的每一年,中国中西部省份都可以占新增建设用地的70%。朋友们,中西部是人口流出地,却占有70%的新增土地供应,而人口流入的东部沿海地区,土地供应仅占全国的30%。所以,哪怕我们没有学过经济学,也可以推出来,房价该怎么变了吧!

  

  大量的钱都被投到了新城的建设上。上面这张图表上有三组变量。前两个数据对应的是新城数量,中间两个是规划面积,最右边的两变量是新城规划的人数。每个变量里有两个部分,偏左的是东部,偏右的中西部。不管用什么指标,我们都可以看出,中国中西部的新城建设比东部要多。大量的新城是建设在中西部,而且09年后,4万亿支出计划实施以后,中国新城建设的数量、面积和规划人口,都超过了08年之前。

  由于大量建设用地指标是倾向于中国中西部,那么另外一个自然的问题就是:谁在借债?下图是中西部省份在中国城投债占的比重,其中白线代表着中西部省份在“发债规模”的占比,黄色的代表“发债指数”的占比。两条线都是上升的。这里的逻辑就是:我们给中西部更多的建设用地指标,让它们造新城和工业园,拿土地来抵押融资,结果就导致了地方政府债务的上升。

  

  到目前为止,问题好像还没出现。用总理的话讲,我们现在借钱搞建设,不用担心,这都是投资;只要给时间,接下来会有回报的。这话不假,但是我们要考虑效率,你看我们现在杠杆率这么高,本质上是因为效率在下降。如果我们债务除以GDP,这约等于地方政府的投入产出比。当这个数字持续上升,那么同样的投入带来的产出是越来越低的,这就是效率概念。

  

  我们为什么要提到效率呢?我们知道,大量的新城都建在人口流出地,并且很多新城的位置离老城特别远。经济学原理告诉我们,如果新城建在跟老城市、核心城市比较近的地方,那么它可以享受到核心城市的辐射和带动作用;如果离得远,那辐射带动作用就不明显了。再说密度,如果一个城市的密度高,会有利于实现产业集聚、提高制造业、服务业的生产效率;如果密度低,那么城市的建设就会比较缺乏效率。

  我在这里跟大家分享一个研究结论,如果新城建得比较远、密度比较低,那么这样的新城就会增加当地政府的负债率。在距离这件事上,如果新城建得比较远,短期内看不出什么负面效果。因为建新城刚开始是投资,它本身就是GDP的一部分,这本身没什么问题;但随着时间推移,那些比较远的新城其实是没有活力的,它给地方政府带来的负债影响越来越明显。更有意思的是,这些主要发生在人口流出的中西部,尤其是一些中小城市所建的新城。

  也许现在大家就明白了,为什么负债现象在经济欠发达的中西部地区会更加严重?因为城市建设、土地开发与债务融资的方式有关,它本质上是投资效率的问题——钱投下去是不是真的有回报。

  04

  最后,很多人谈到政府债务,说这个板子要打在地方政府身上。我同意地方政府确实借了太多债,甚至有些都没有想过要还。往往容易被大家忽视的一点则是,地方政府借债时,并不是空手套白狼,它们手上得有建设用地的指标才能借债,那么建设用地指标是谁给的呢?所以,这件事情,地方政府有错,中央政府也有责任,因为毕竟是在中央的鼓励下,新城才能建得起来。

  包括很多人思考中西部发展的时候,就觉得我们要“帮”他们,怎么帮呢?给资源嘛!也许你的主观愿望很好,想帮他们,但客观上的结果是帮他们借了一屁股债。所以回到问题的原点,大家一定要尊重经济发展的规律。

  接着我们展望未来,未来应该怎么解决这个问题?

  首先,这还是个资源配置的问题,地和钱的配置,本质上还是要看人是怎么流动的。如果一个地方是人口流入地,它其实给了你一个信号,说明这个地方有产业成长的空间,经济发展也有未来。那么相应的,土地供应、投资供给就应该跟人的方向一致,而不是跟人的流动方向相违背。过去十多年,中国经济走过一条弯路,市场明明指向东,而政府的政策是指向西,这就麻烦了。那么,政府的政策到底以市场经济作为配置资源的决定性力量呢,还是政府作用跟市场经济力量对着干?这是我们今天要回答的问题。从历史看,我们的政府力量跟市场有不和谐的地方。至于今后怎会怎样,我们可能还要继续观察。

  另外要提到的,地方政府的负债本质上是空间错配的问题。这里我们可以顺便说说房价,其实要搞清中国的房价变化很简单,一句话概括,就是“有需求的地方没有供给,有供给的地方没有需求”。现在政府负债跟以前不一样,如果我们回顾上世纪90年代的债务,当时背负高债务的很多亏损企业也是国有,但是它们的资产都是动产,可以拿出来拍卖和折旧。如果拍卖成功,私有企业接手之后,马上就能上机器生产。今天这个事情的复杂之处在于,很多地方政府投资形成的资产不仅不生钱,还是不动产,它们空间上不能移动,你不能把欠发达地区造的公路、工业园搬到人口流入地。所以不动产和房产空置给中国经济带来了巨大的隐性泡沫,这是中国在中长期亟待解决的重要问题。

  所以,当你们看到所谓的“西部增长明星”时,大家不妨谨慎一点。因为它们今天的增长可能是由投资本身带来的。除此之外,我们还要看到另一个指标,就是GDP在增长的时候,它的债务是不是增长得更快?这也会让它未来的债务率上升!与此类似,我们还要问这么一些问题——在一系列的城市化建设中,比如特色小镇、乡村振兴,这些投资到底能不能带来回报?

  接下来的问题,如果债务已经上去了,怎么办?既然债务率等于债务除以GDP,如果要降债务率,就只有两个办法——降债务,涨GDP。现在对于中国政府来讲,降低政府债务非常困难,因为地方政府往往处在借新债还旧债的模式。不让借新债,可能马上就破产了;继续借下去,说不定还能维持几年。如果这条路走不通,就只能让GDP增长。当然,有两种方式能让GDP涨起来,一种就是通过结构性改革,大幅度地推进效率的提升,特别是优化空间资源的配置,带来真实的增长。如果不改革,第二种方法就是印钞票,其结果就是通胀。如果中国经济走上这样“中国式的滞胀”道路,接下来就会形成通胀预期、人民币贬值预期,还有资本外逃。如果一旦资本外逃,就会对资本进行管制,接下来的问题就是人民币国际化的倒退。这样有什么后果?这样中国的人民币国际化战略就受到了阻碍,人民币在长期的国际支付体系中地位的提升,就被我们延迟了。

  希望我今天讲的空间的故事对大家思考中国结构性的问题有所帮助和启示。

  -END-

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