土地管理法修改应关注征地行政审判的困境

2015年3月24日，山东日照，一处土地开发的房地产项目。 视觉中国 图
据报道，12月23开始的十三届全国人大常委会第七次会议正在审议土地管理法等17部法律的修正案草案的议案，而土地管理法修订的重心之一就是集体土地征收制度。
从已经公布的土地管理法修正案征求意见稿来看，征地制度主要从三个方面进行修改：一是明确界定土地征收的公共利益，二是进一步规范征地程序，三是完善对被征地农民合理、规范、多元的保障机制。应该说，这三个方面抓住了征地制度改革的重心，是正确的方向。
由于集体土地征收涉及重要的利益关系变动，征地引起的行政案件呈现多发状态，如在2016年最高人民法院行政审判庭（不含立案庭及巡回法庭）受理的3000件行政案件中，就有约18%案件涉及集体土地征收，同时占比近20%的起诉要求行政机关履行法定职责的案件中，因土地征收、房屋拆迁引发的案件也占70%以上，征地案件呈现了社会关注度高，矛盾易激化，息诉难度大，纠纷周期长的特点。
从行政审判角度，征地案件则存在原告不知道“告什么”、法院不知道“审什么”的突出问题。2015年5月1日修订实施的行政诉讼法第十二条规定的行政诉讼受案范围中，明确增列了“征收、征用及补偿决定”，不仅国有土地上房屋征收与补偿条例上规定的“房屋征收决定”、“房屋征收补偿决定”属于行政诉讼受案范围，集体土地征收决定、补偿决定也应属于行政诉讼受案范围。
但是令人吃惊的是，现行土地管理法上并没有征地决定与补偿决定制度，当当事人就是否应该征地问题诉至法院时，不知道该起诉哪一个行政行为，法院也不知道审理哪一个行为。而当征地协议无法签订时，现行土地管理法上也没有一个法律机制确定征地补偿，进而导致当事人起诉时，不知道该起诉哪一个主体，法院也因为没有一个补偿决定行为的前期基础，审理起来很是困难。
目前正在审议中的土地管理法修正案，虽然明确界定了征地的公共利益，但是在决定是否征地的问题上却保留现行土地管理法第四十五条的“征收……土地，由国务院（省、自治区、直辖市人民政府）批准”规定方式。无论是国务院还是省、自治区、直辖市人民政府的征地批准行为，均是以向其请示的下级政府“批复”的方式作出，这种“批复”是一种内部行为，不具有征地决定的外部法律效力，不能等同于征地决定。
国务院甚至发文强调征地批复的内部行为属性，如2015年5月14日，国务院发布国发〔2015〕27号文，决定在前期大幅减少部门非行政许可审批事项的基础上，再取消49项非行政许可审批事项，将84项非行政许可审批事项调整为政府内部审批事项。在84项调整为政府内部审批的非行政许可审批事项中，第40项为国土资源部行使的“土地征收审查”。
国务院发文同时指出：“调整为政府内部审批的事项，不得面向公民、法人和其他社会组织实施审批。”内部行为的“征地批复”并非产生外部法律效力的“征地决定”。因此，现行土地管理法修改时，亟需在征地批准的内部行为之下，确定一个征地决定制度，以解决行政诉讼过程中争议是否应该征地时行政相对人不知道告什么，法院不知道审什么的困境，同时回应2015年5月1日修订施行的行政诉讼法第12条的要求。
目前正在审议中的土地管理法修正案，也把征地实践中一直存在的征地协议明确加入修订后的第46条，即规定“相关前期工作完成后，市、县人民政府应当组织有关部门与被征地农民、农村集体经济组织就补偿安置等签订协议，测算征地补偿安置费用并保证足额到位。”这是一个在法律上承认通过协商方式推进征地实施的重要变革，是一个重要的进步。但是，如果被征地农民、农村经济组织与有关部门无法就补偿安置签订协议时，却无相应的“补偿决定”制度设置，导致安置补偿纠纷的迁延不决，也无法解决当前法院审理的难题：当没有前期协议的安置补偿争议诉至法院时，起诉人往往不知道告什么，法院也很难确定审什么。这一缺乏征地补偿决定的土地管理法修正案，也与2015年5月1日修订施行的《行政诉讼法》第12条将“补偿决定”（应包括国有土地上房屋征收补偿决定与集体土地征收补偿决定）纳入行政诉讼受案范围规定不相适应。
正确的修法方向需要准确的法律表达。土地管理法修正案应当改变现行草案缺乏“征地决定、补偿决定”的问题，以解决征地审判过程中原告不知道告什么，法院不知道审什么的问题。