土地承包法修正案将再次审议，“三权分置”亟待法律层面体现

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农村土地承包法修正案草案本周末将在今年最后一次全国人大常委会中再次审议，此前草案中已经明确提出保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。

这部法律如获通过，其中对“三权分置”改革的认定和条款安排，将为未来一段时间中国农村土地改革指明方向。

2018年12月14日，十三届全国人大常委会第十七次委员长会议举行，会议决定十三届全国人大常委会第七次会议12月23日至29日在北京举行。据新华社消息，此次会议将对17部法律的修正案草案的议案进行审议，其中，农村土地承包法修正案草案排在最前面。

“《农村土地承包法》自2003年实施以来，对于稳定农村基本经营制度、促进农业发展、推进农业现代化起到了重要作用，但现在的形势相比2003年发生了很大变化。”中国人民大学农村发展研究所所长、国家发展与战略研究院研究员孔祥智对界面新闻表示。

2003年的时候，全国土地流转面积占家庭承包经营总面积的比重不超过3%，而到了2017年底，这个比例达到了35.1%。孔祥智认为，经过流转以后的土地经营权究竟应该是什么权利？有哪些权利？这些问题不解决，难以满足农民在现实中的需要。

面对这样的形势，2014年中央一号文件提出了“三权分置”的政策构想。所谓“三权分置”，是针对农村土地之前的两权，即土地所有权和承包经营权作出进一步延伸分解，将承包经营权分置为承包权和经营权，承包权属于村民，经营权成为了村民可以流转的权属。

孔祥智认为，“三权分置”的构想如何在土地承包法中体现，这是此次修法应该解决的一项重要问题。

《农村土地承包法》自2003年1月1日起开始施行，2017年10月31日，《农村土地承包法修正案(草案)》一审稿提交全国人大常委会审议，这是这部农村土地的基本大法施行14年后迎来首次调整。时隔一年，2018年10月22日，《农村土地承包法修正案(草案)》提请第十三届全国人大常委会第六次会议二审。

界面新闻注意到，此次提请全国人大常委会审议的二审稿，在保留了“三权分置”框架、承包地延期、允许调整承包地等与农民利益更为密切的一审稿条文基础上，将“三权分置”改革相关方面作为重点内容加以规定，并在细节上从法律层面作出了完善。其中，新增条款明确，“农村集体经济组织成员承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营”。

全国人大宪法和法律委员会就二审稿修订时介绍，“三权分置”改革的核心问题是家庭承包的承包户在经营方式上发生转变，即由农户自己经营，转变为保留土地承包权，将承包地流转给他人经营，实现土地承包经营权和土地经营权的分离，农户保留土地承包权。

农村农业部部长韩长赋对此表示，“三权分置”是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新，也是中央关于农村土地问题出台的又一重大政策。他直言，此举让农民既可以沉下心来搞生产，又可以放心流转土地经营权，还可以安心进城务工。孔祥智也认为，“三权分置”可以解决进城农民工的土地权益问题，他们可以保留承包权，而让渡土地经营权，这样可以促进土地流转，促进规模经营，从而加快现代农业发展。

中共十七届三中全会提出，“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，“长久不变”是多“长久”？孔祥智认为，由于农村土地属于农村集体所有，农民的权利是承包经营权，而承包就要签订承包合同，合同具体是多少年？这是这次法律修改应该解决的另一重大问题。

对此，二审稿第八条规定，耕地承包期为30年，草地承包期为30年至50年，林地承包期为30年至70年。耕地承包期届满后再延长30年，草地、林地承包期届满后相应延长。

此外，在明晰“三权分置”的基础上，二审稿还针对保护土地经营权主体的权利新增规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯”。

中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映对界面新闻表示，现行《农村土地承包法》并未明确提出土地经营权的概念，只是将重点放在稳定土地承包关系以及保护农户的土地承包经营权上，主要规范界定了村集体和农户之间的关系。如今随着情况发生变化，二审稿传达出的信号是，既要坚持土地承包关系长久稳定，同时还要保护农业经营主体的土地经营权。

“一方面，不想种地的农户增加了，另一方面，以家庭农场为代表的规模化新型农业经营主体也在不断增加，土地流转的供给和需求都在提升。”王小映表示，在这样的背景下，如何保护新型农业经营主体的经营权，如何平衡农户和新型农业经营主体间的权利关系，无疑显得十分重要。