张波、周芳：“一带一路”境外产业园建设面临的挑战与对策

引子
建设境外产业园区对于加快“ 一带一路”沿线发展中国家工业化进程，提升其经济发展水平，改善民生有重要意义。当前，境外园区建设仍面临一些挑战，需要进一步完善合作机制，高度关注相关国家政治环境与安全形势变化，防范化解经济金融风险。在此基础上，以“五通”为目标，把握双边产业的互补性，采用科学的园区建设模式，加快推进园区建设。
国际产能合作是“ 一带一路”的重要合作领域，而产业园区是推进“ 一带一路”务实合作、促进国际产能合作的重要载体。未来一段时期，在完成总体布局的基础上，“ 一带一路”要在项目建设上下功夫，不断完善园区建设模式，加快园区建设进程，把园区打造成为“ 一带一路”的重要战略支点。
一、推进境外产业园区建设意义重大
境外产业园区建设对于加快“ 一带一路”沿线发展中国家的工业化进程，提升东道国经济发展水平，改善民生有重要意义。
(一) 产业园区是东道国工业化进程的重要引擎
在“ 一带一路” 沿线的国家中，有相当一部分国家还较为落后，发展水平不高，工业化进程较为缓慢。随着经济全球化深入推进，“ 一带一路”沿线国家开放的大门也不断敞开，相关国家借助全球要素加快工业化进程的愿望不断增强。世界银行的数据表明，“ 一带一路”沿线国家中，有接近一半属中等偏下收入国家，迫切需要加快发展实现经济起飞;9个国家的工业增加值占GDP的比重不超过20% ，总体工业化水平仍有待提升。加快相关国家工业化进程仍然是一项较为迫切的任务。
通过共建产业园区，可以把我国的工业生产能力与当地的资源和市场优势相结合，推动要素和产业集聚，加快构建东道国产业体系。推动境外园区建设，既契合沿线国家实现工业化的需要，也可以优化我国的产业布局，使境内和境外产业发展更加均衡。
(二) 产业园区有利于充分发挥双方比较优势
经过40年的改革开放，我国已经逐步成长为“ 世界工厂” 。但随着发展水平的提升，我国开发区也面临着产业结构调整和转型升级的挑战。从比较优势看，我国有相当一部分企业积累了较为雄厚的资本和丰富的管理经验，并通过加大研发投入培育技术优势。 “ 一带一路”沿线国家的国情各不相同，有的国家有大量富余劳动力，具备发展劳动密集型产业的良好条件; 有的国家有丰富的自然资源，在矿产开发和资源深加工方面具备优势; 有的国家有广阔的消费市场，有强大的产品消纳能力。通过将我国和沿线国家的优势资源相结合，将有利于发挥比较优势，实现互利共赢。
鼓励“ 一带一路”境外产业园区积极探索与国内园区的合作模式，通过异地建园、合作共建、管理输出等方式，有效连接国内产能、技术、人才和管理优势与东道国的劳动力、资源和市场优势，能够为双方发挥比较优势创造更大空间。
(三) 产业园区是展示推广中国经验的重要窗口
改革开放四十年来，我国在通过园区发展吸引外资、促进产业发展、推动科技进步和成果转化等方面，取得了举世瞩目的成就。园区发展的成就，既得到了我国发展水平和发展质量提升的印证，也得到了国际社会的广泛认可。在我国的国际交往中，特别是在高层领导互访和重大国际会议中，“ 中国园区模式”经常被提及。近年来，一些国家还派员到我国学习园区建设经验，或邀请国内专家对本国政府的工作人员开展园区建设的相关培训。产业园区已经成为展示和推广中国经济发展经验的重要窗口。
通过推动国内开发区异地建园，或者帮助沿线国家新建园区，既能有效推介“ 中国模式”和中国经验，也是相关国家实现经济起飞的契机。通过境外产业园区建设，可以促进生产要素在全球的合理流动，推动资源要素跨国高效配置，实现多国市场深度融合。
二、境外产业园区建设仍面临一定挑战
虽然“ 一带一路”倡议受到了大多数沿线国家的欢迎和支持，但在推动产业园区建设时，仍面临着多方面挑战。
(一) 合作机制不健全，制约园区规划的建设进程
由于“ 一带一路” 沿线国家的政治体制、发展水平、发展模式各不相同，目前尚没有在境外产业园区建设中形成普遍适用的合作机制。在园区建设前期，双方需要就如何选址进行沟通，并就土地征用、环境保护、基础设施建设等问题达成共识。在规划建设阶段，需要遵循当地法律法规，考虑园区建设的外部环境，形成合理方案。在招商引资过程中，需要深入了解东道国在劳工、企业注册、市场准入、合同执行以及税收等方面的法律规定，为国内企业争取一定的优惠政策。总体而言，境外园区建设较国内可能更为复杂，目前，合作机制尚不完善，部分国家的园区建设进程受到一定制约。下一步，要切实推动“ 一带一路” 沿线园区加快发展，仍需要不断探索并逐步完善与不同类型国家的合作机制。
(二) 政治环境复杂，加大园区发展的不确定性
一方面，欧美大国在相关地区的博弈带来一定的地缘政治风险。“ 一带一路”从东南亚经中东延伸到北非，是大国博弈的焦点，地缘政治风险较为突出。远的如两伊战争、海湾战争，近的如“ 伊斯兰国”问题、叙利亚问题，背后都有大国博弈的身影。地缘政治风险对产业园区的规划建设、招商引资以及稳定运行都会带来挑战。另一方面，部分国家政权更迭可能带来一定风险。近年来，受民粹主义思潮影响，部分国家的不同阶层和族群之间对立情绪严重，选举造成的政权更迭可能导致政局不稳。这在部分东南亚、南亚国家表现得较为突出，相关国家政局不稳定、政权更迭时有发生，导致其缺乏明确的长期发展规划，给产业发展与国际投资带来较大不确定性。考虑到产业园区发展对各方合作的要求比基础设施建设更高，园区受到政权更迭的影响不容忽视。
(三) 安全形势严峻影响市场主体参与积极性
“ 一带一路”沿线的很多区域存在武装冲突的风险，部分国家“ 三股势力” 活跃。在“ 一带一路”沿线，部分国家局势仍不稳定，甚至仍有一些地方存在军事冲突。随着地缘政治关系的变化，局部军事冲突也可能对周边国家的稳定产生影响。在安全领域的问题中，恐怖主义、分离主义和极端主义是危害最大的。“ 三股势力”的威胁主要体现在两方面: 一是直接对园区重大项目构成威胁，增加运营成本和安保支出。据称，部分海外投资企业10%以上的成本来自安保。二是对投资者构成心理威慑，影响投资者的信心。此外，欧亚大陆是矛盾冲突的多发区，国家间的历史恩怨多，部分国家之间还存在领土、领海争端。这些矛盾在一定程度上会给“ 一带一路”项目的落地带来困难。
(四) 经济金融风险给企业投资回报带来挑战
经济金融风险主要体现在四个方面: 一是经济政策风险。部分国家经济政策频繁变动对产业园区建设势必造成影响。尤其是在市场准入、投资审批等方面的政策变化可能对在沿线国家投资产生重大影响。二是汇率波动风险。近年来主要经济体货币政策陆续出现转向。尤其是美联储进入加息周期可能对一些新兴经济体汇率产生冲击。汇率波动可能对在相关国家的产业投资回报产生较大影响，生产经营风险也随之上升。三是项目融资风险。“ 一带一路”沿线国家主要是发展水平较低的新兴市场国家，这些国家原本就缺乏充足的投资资金，加上私人部门与境外主体出资有限。资金来源的不确定性已成为“ 一带一路”倡议发展的阻碍，单一的投融资模式也难以满足项目建设的需要。
三、完善境外产业园区建设的政策建议
推动境外园区建设要把握双边产业的互补性，采用科学的园区建设模式，把园区打造成有活力、可持续的合作典范。
(一) 遵循“ 互利共赢、循序渐进”的思路
要按照“ 共商、共建、共享”的原则，遵循互利共赢的思路，既考虑国内企业开展产能合作的需要，又充分考虑东道国的发展诉求。在推动产业发展时，照顾相关国家的基本国情、发展规划与战略目标、产业发展与区域布局，通过促进相关国家要素集聚和产业集聚，真正服务于相关国家的工业化进程。在选择合作对象时，综合考虑双边战略伙伴关系、政治互信与贸易投资发展情况，以及相关国家的地缘政治关系、政治局势、经济与产业发展、基础设施、市场需求的现状和前景，优先选择与我国经贸往来密切、双边关系良好的国家拓展业务。在重点合作领域选择上，要充分考虑东道国的要素禀赋和产业基础，选择东道国具有比较优势、区位优势和市场优势的行业切入。
(二) 秉承“ 多边合作、开放包容”的理念
在我国积极参与全球治理的大框架下，要秉承“ 多边合作、开放包容” 的理念，与不同的国际组织、来自不同国家和不同领域的企业开展合作。一方面，可以利用现有多边合作平台，推进与相关国家的合作。在我国与“ 一带一路”沿线国家交往中，力争把产业园区建设纳入APEC、中国－东盟自贸区、金砖国家合作机制等多边合作框架之中。另一方面，在开展海外业务时，可以更多地与其他国家的企业合作，共担风险，共享收益。可以与来自东道国以及其他国家的跨国公司合作开展业务，既把风险分散到不同企业，又利用来自不同国家企业的影响力把风险控制在最小。还能发挥其他企业在资源获取、市场营销、资金融通等方面的优势，实现共同发展。
(三) 形成“ 多种要素，共同支撑”的格局
要充分发挥国内企业在人才、资金、科技等方面的优势，强化市场拓展能力，形成“ 多种要素，共同支撑”的格局。一是要加快培育一批国际化人才。国内企业要建立国际化人才培养机制，在人才选拔、人才引进、人才培训、人才使用、人才评价等方面形成完善的机制。通过内部选拔和外部招聘两种方式，建立公司的国际化人才队伍。二是要合理运用多种金融工具。在拓展海外业务时，要合理运用期货、现货等多种交易工具，以金融业务促进海外投资和贸易发展，发挥协同效应，发挥好各种金融工具的融资功能和避险功能。三是充分发挥科技在海外业务中的支撑作用。要充分发挥国内企业的技术优势，在相关国家申请和积累专利。同时结合海外业务的特点，加强相关领域的研发工作。
(四) 实施“ 多元主体，抱团出海”的战略
要充分发挥我国在园区规划、建设、运营等领域经验丰富、企业实力强、产业链条完整的优势，实施“ 多元主体，抱团出海” 的战略，推动企业之间紧密配合，形成有机整体，实现1 + 1 ＞ 2的协同效应。一方面，要推动产业链上下游企业抱团。上游原材料供应、中游生产与建设、下游分销企业要抱团形成全产业链相互配合的团队，在东道国形成产业集群效应。避免单个企业独立嵌入国外产业链的特定环节导致缺乏上下游配套的情况出现。另一方面，要与海外投资生态圈中的企业抱团。要跨越制造业单一环节，在上中下游有机结合的同时，与金融、会计、法律、咨询等行业之间形成有机整合，形成生态圈。通过建立“ 金融+产业+服务”模式，破解海外园区发展面临的各种困难与风险。
(五) 强化“ 安全经营，防范风险”的意识
要努力规避政治、安全、经济、金融等各方面风险，提升境外企业、国际业务领域的风险识别、风险预警、风险应对能力。一是要把控宏观风险。按照业务开展的需要进行国别研究，对相关国家的宏观风险进行全面分析。重点研究经济基本面、债务、汇率、法律制度、选举等方面的风险。二是做好前期调研。派出具有国际视野、海外经验丰富的精干团队，对相关国家的合同签订、人员雇佣、投资许可、工程施工、税收缴纳等方面的情况进行全面调研。三是做好市场分析。对影响项目投资回报和经济收益的各种经济、金融因素进行梳理，研判其变动趋势及对项目推进的影响。四是防范安全风险。把安全风险摆在重要的位置，切实加强安全保障能力，针对可能出现的安全事故制订应急预案。
（本文转自：《中国物价》2018年第12期）
作者简介：
周芳，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院讲师；
张波，中国人民大学统计学院博士研究生
本期责任编辑：张馨