宋华琳 范乾帅:街道办事处在社会救助行政中的职权及其法治化 | 法宝推荐

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  【作者】宋华琳(南开大学法学院教授);范乾帅(南开大学法学院博士研究生)

  【来源】《北京行政学院学报》2018年第6期、北大法宝法学期刊库。文章较长,已略去原文注释。

  【声明】本文仅限学习交流使用,如遇侵权,我们会及时删除。

  

  内容提要:社会救助作为维持贫者基础生存条件之“最后手段”,之于人民生存权意义重大,而街道办事处在社会救助行政中则处于“和老百姓生活最密切的一层”:其看似仅仅是相对人与审批机构之间的媒介,实则是行政过程中的强力一环。在规范意义上主要属于特定县级部门的审批权,在事实意义上却有很大一部分“漂移”至街道办事处手中。鉴于此,应当大力推进街道办事处职权的设定与运作及其他相关制度的法治化,以求实现社会救助领域的良法美政,保障人民的生存权并增进其福祉。

  关键词:街道办事处;社会救助;生存权;基层行政

  目次

  引言

  一、街道办法定职权的设定:当下情势与历史渊流

  二、街道办法定职权的行使:社会救助审批程序与权利保护

  三、权利救济:街道办社会救助职权在行政诉讼中的可问责性

  四、结语与反思

  引言

  封建社会,人民向来将官衙济贫视作仁惠恩泽,实为权利理念缺位的映现。新中国成立之后,党和政府担当起保障人民抗御社会风险戕害、增进生活福祉的重任。改革开放以来,社会救助事业更是气象一新。1982年《宪法》将获得物质帮助权的主体变更为“公民”。此举意义十分重大,因为社会公民身份“构成福利国家的核心理念”。20世纪90年代末以来,我国逐步形成了由最低生活保障(下称低保)、特困人员供养等基本生活救助和医疗、教育、住房等专项救助制度共同组成的社会救助体系。2014年,《社会救助暂行办法》(下称《办法》)出台,社会救助体系进一步清晰化。

  然而徒法无以自行。社会救助体系需依赖各级政府及相关力量方能实现有效运作。其中,街道办事处(下称街道办)在立法中虽属“派出机关”,但在客观上已成为与乡镇平行的一级管治主体。在我国,政令看似由高层企划者发出、并延展至最为僻远的村庄,然而其实际上势必由各级政府“在拥挤的办公室,在街头层次工作者日常遭遇到的情境中”历经再形成的过程。“基层执法人员操控了行政程序的运作,构成了行政机关和行政相对人之间的桥梁”,地方基层行政作为“从县衙门到每家大门之间的一段情形”,“最有趣”且“最重要”。然而我国公法学对街道办的研究却颇显寂寥,将之置于社会救助语境下加以考究的文献亦比较匮缺。本文旨在以社会救助为研究视角,填补这一智识罅隙,并期望通过对全国性立法及公共政策、姿仪万千的地方救助实践的综合性检视,能够对改进街道办的组织与运作、完善我国的福利行政、翼护社会救助权有所助益。

  在进入正文之前,有必要先行廓清本文所探讨的“社会救助”的内涵与类型:其作为“国家和社会对依靠自身能力难以维持基本生活的公民提供的物质帮助和服务”,是社会保障制度下的一个具有流质性的开放体系,其类型将随着时代的发展而不断丰富、完善。根据《办法》的规定,社会救助共有低保、特困人员供养、医疗救助等八类,本文将主要围绕《办法》所规定的救助类型展开论述。

  一、街道办法定职权的设定:当下情势与历史渊流

  (一)当下情势

  1.全国性规定视角

  在《办法》所列举的八类救助中,相关全国性立法及其他规范性文件对教育救助的审核、审批机构的规定并不十分明确,就业救助、城市流浪乞讨人员救助的主要责任主体分别是公共就业服务机构与救助站,而低保、特困人员供养、医疗救助等则在总体上位于街道办的事权领域之内,其所对应的街道办职权详见表1。

  由下表可见,街道办在不同救助中所享有的职权存在差异,该“权力光谱”存在两个端点:一端是较小金额的临时救助,另一端则包括公共租此外,在低保等救助项目中还存在一项较为赁住房等。就前者而言,街道办不但有权受理、审核,甚至可依委托直接作出审批决定;就后者而言,它却几乎未能扮演任何角色。然而如果将目光流转至地方,该“权力光谱”的最大一端却至少可以延展到“依立法授权作出审批决定”。譬如《上海市社会救助办法》(2010)十四条、第十五条规定,街道办或乡镇政府应当在收到救助申请之日起10日内进行核查,并在核查结束后的5日内作出批准或者不予批准申请的决定。决定批准的,报送区县民政部门备案;不予批准的,书面通知申请人并说明理由。据此可知,上海市街道办不仅享有审核权,同时还享有审批权,即最终决定是否批准救助申请,而区民政局在原则上只是备案。

  此外,在低保等救助项目中还存在一项较为

  

  特殊的机制,即审核审批环节之后的“动态管理”。具言之,街道办应对已享受救助待遇家庭的经济状况变化情况进行复核,并报县级民政部门办理救助待遇停发、减发或者增发手续。其中,街道办的职权为复核,而县级民政局的职权则为作出最终决定。但这在地方层面亦存在例外,如上海。由于表1系依据全国性立法及其他规范性文件制作,因而仅能粗略反映社会救助职权配置的图景,但无法深入地方实践。在各省市,因地制宜、便宜行政之事颇为常见。

  2.地方实践视角

  其一,从救助类型看。以教育救助为例,《办法》规定其由学校受理申请,并未明确审核审批机关,而北京市海淀区亦规定,由街镇社保所而非学校受理教育救助申请。

  其二,从受理主体看。在广西,承担城市居民低保申请受理工作的,是受委托的社区居民委员会,而非《办法》十一条所规定的街道办;在湖南省桂阳县,受理公共租赁住房申请的是街道办或镇政府,而非《公共租赁住房管理办法》八条所规定的县级住房保障主管部门。

  其三,从审批主体看。根据表1,审批主体主要是县级职能机构,如民政部门、住建部门等。在较小金额的临时救助中,街道办虽可依委托成为审批主体,但其本身并不享有此种权力。但在有的地方,却存在着街道办依法规范授权享有审批权的情形,如上海。从历史上看,该市街道办至少从20世纪90年代开始就享有审批权。根据1996年发布、1997年施行的《上海市社会救助办法》十五条,“街道办事处或者乡、镇人民政府应当在核查结束后的5日内,对申请作出批准或者不予批准的决定。决定批准的,应当报送区、县民政部门备案;决定不予批准的,应当书面通知申请人,并说明理由。”该办法虽然在2010年被修改,但以上规定却并未改变。

  其四,从动态管理的职权配置看。依全国性规则,街道办职权在于复核,而最终决定权则归于县级民政部门。然而在上海,根据《上海市社会救助办法》二十条,“街道办事处或者乡、镇人民政府应当定期对接受社会救助的个人或者家庭的收入变动情况和实际生活水平进行审核”,即动态管理的复核权和最终决定权均归于街道办。

  总之,统观中央与地方,街道办职权最主要为受理、审核,以供县级政府职能机构(如民政、住房保障等部门)审批,这与其在50年代建立的初衷,亦即时任中央政法委员会主任、北京市市长彭真所提出的“减轻现在区政府和公安派出所的负担”,在很大程度上相契合。

  (二)历史渊流

  我国创设街道办的思想流脉可回溯至彭真于1953年所作的报告,即《城市应建立街道办事处和居民委员会》,而首部街道办组织立法则当属《城市街道办事处组织条例》(1954)(下称《组织条例》),其具有标杆性的意义,喻示着我国基层组织建设向制度化迈出了长长的一步。

  根据《组织条例》第一条、第四条,街道办起初的核心任务仅关涉到城市居民工作;然而其当下的管治领域则已无所不包。就社会救助而论,街道办职权亦经历了渐趋扩大的过程。除自然灾害救助、临时救助等在街道办成立伊始便属于其事权领域外,其余救助事项进入这一领域的时间各不相同。这一方面是因为它们正式建立的时间不同,例如城市居民低保制度于1993年6月1日在上海正式实施,而医疗救助尽管在建国时便已存在,但其单独建制却是在1990年;另一方面的原因则在于,某些现由街道办管理的救助事项在施行之初却处于其他机构或组织的职责范围内,如农村五保供养制度虽在50年代便已推出,但在当时却是由农业生产合作社负责管理。

  可见,在低保制度施行之前,中国救助制度带有道义性、慈善性特征;其制度性、权利性直到20世纪90年代之后方才实现。因而若要在新型救助体系层面上探讨特定救助类型进入街道办事权领域的时间,应将语境大体设定在20世纪90年代及以后。

  (三)小结:以行政组织立法推进街道办职权法定化

  在眼下,授予街道办职权之“法”多为社会救助立法,其呈现出繁杂、零乱、碎片化之态。根据职权法定原则,行政权的授予、划分、内容、横向分配、纵向配置、行使边界等应一决于法,但街道办组织立法却仍处于“中央空白、地方匮缺”的窘境。

  具言之,《组织条例》系我国首部街道办组织立法,其之于街道办草创与完善“文革”后基层行政体系的恢复与合法性重塑居功厥伟,但终因严重落后于现实而在2009年被废止。此后全国层面的街道办组织立法便一直付诸阙如,致使各地实践良莠参差,低保审核程序中街道办与县民政部门的职权划分便是适例。

  在地方层面,此类立法最先于南京(1987)面世,随后杭州(1989)、沈阳(1991)、深圳(1993)等市纷纷推出各自的规章或法规(详见表2)。尽管如此,立法的“量”与“质”仍显匮缺。就“量”而言,在大多数地区,担负着界定、规管街道办职权之重任者,多系其他规范性文件,如“三定规定”。此类文件是否具有授权的法效力?其在民主正当性,内容合理性、安定性、权威性、公开性等方面是否存在缺憾?就“质”而言,各地规定往往失之宽泛、模糊、陈旧,既无力回应现实,更遑论为福利行政提供有力指引。

  总括而言,此种“中央空白、地方匮缺”的立法“供给”状态尚难以迎合治理体系与能力现代化的需求。加快立法进程,或填补阙漏罅隙,或改进既有规则,实为构筑法治国家之急务。

  二、街道办法定职权的行使:社会救助审批程序与权利保护

  (一)概述

  生存权是公民的基本权,而社会救助权则是作为“具体性权利”的生存权{10}。环顾诸国,社会救助权已得到广泛认可。捷克23/1991号立法(Law No.23/1991)明确规定获得“作为确保基本生活条件的救助”的权利;南非《社会救助法》(Social Assistance Act of 2004)在序言中开宗明义:“因1996年《南非共和国宪法》(Act No.108 of 1996)规定每个人均享有获得社会保障的权利,包括,如若他们无法供养自己及其家属,则享有获得适当社会救助的权利……”;在中国,建国之后的首部宪法第九十三条便明确规定劳动者在特定情境下有“获得物质帮助的权利”。

  然而权利在宣示与实有之间,路途尚远。所谓“宪法通过行政之眼来观望”,行政法是令宪法

  

  的人权关怀进入寻常百姓家的重要津梁,而程序则是行政法的核心。在我国计划经济时代,社会救助措施零散且法制化程度低,旨在维护人权的程序性规范亦十分匮乏。在今日,救助政策虽已大为完备,但距离法制化、乃至于法治化尚有相当差距,其中程序性规则凌乱、粗略,多散见于法规、规章乃至其他规范性文件中,其权威性、安定性皆堪虞。相较之下,《最低生活保障审核审批办法(试行)》(下称《低保办法》)是其中较为完备、细密、较具代表性的一部。下文将以低保审批程序为对象展开论述。依该办法,低保审批可大体分为申请、审核、公示、审批等环节,详见图1。

  

  图1低保审批程序简图

  Roberto M. Unger曾道,“……这些制度成为了行进中的程序,界定了权利的要求及特定权利的内容”。的确,只存在无权利之程序,而不存在无程序之权利。以保障人权为面向检讨低保审批程序,可知有待改善者不在少数。下文将以“家庭经济状况调查(下称家计调查)困境”“街道办公示程序中救助权与人格权的两难”这两大突出问题为视角展开论述。

  (二)分述

  1.家计调查困境

  如果说审核是街道办在社会救助行政中最为核心的职权,那么家计调查则是低保审核程序中的关键步骤,其具体制度内容详见表3。

  由下表可见,家计调查的程序设计不可谓不精致,但即便如此,仍然极可能出现裁量滥用或怠惰,其因由至少有二。其一,调查方式疲软无力。除信息核对具有较强拘束性之外,入户调查、邻里访问留给街道办的裁量空间均过于宽广:此两者是以公务人员的直观判断,或邻舍、居委会干部等人的经验性、描述性语辞为判断理据;而且邻里访问的对象因工作、生活场域长期与申请人存在交集,彼此之间可能存在偏见、龃龉、积怨,这难免削弱查访结果的可信性。至于信函索证,亦因单位开具虚假证明现象难于杜绝而陷于窘迫之境。

  其二,执法资源匮乏。有观点指出,常规性环境规制执法困难重重,根源在于两组变量,而执法资源不足便属于与机构本身相关联、且导致实地工作者与行政长官拥有巨大裁量权的第一组变量。家计调查执法亦是如此。《低保办法》第十八条规定街道办应“逐一进行调查核实”;四川广安、黑龙江大兴安岭行政公署、内蒙古呼伦贝尔、宁夏固原、广西玉林等地则更是明定街道办必须实现“100%入户调查”。然而此等规定很难完全实现。至2015年末,全国范围内城市低保对象已有957.4万户、1701.1万人,农村低保对象为2846.2万户、

  

  4903.6万人,然而街道办人员却极为有限,且在专业智识、法制涵养上亦不尽如人意。以南方某市一街道办为例,其民政科除科长之外,仅有三名民政助理员,学历均系大专及以下;其中,两名人员负责残联事务与医疗救助,科长与另一名助理员共同负责其他社会救助、优抚安置、地名管理、婚姻登记等民政事项,包括入户调查。此外就财政资源而言,街道办社会救助工作所得的支持极为有限,然而低保申请人居于荒僻下邑者占相当比例。为完成入户调查,民政助理员们甚至需自行负担部分费用。差旅劳顿、靡费甚巨,工作人员往往不堪其重。

  综上,在调查机制孱弱、执法资源不足等因素作用之下,街道办或以主观臆断或某些片面之辞为依据滥用裁量,或放弃入户调查而导致裁量怠惰。如此一来,家庭实际拥有财产、隐性收入难以查实,经济状况调查程序将在一定程度上流于空转。

  有研究指出,行政决策存在一种理性模式,其包括“辨明问题”“生成选择性方案”“评估选择性方案”等步骤。其中“辨明问题”需要对相关事项的内外部环境进行调查,以获取必要信息{15}。进行家计调查以确定给付对象,可谓低保审批中的“辨明问题”程序。然而因前述因素的存在,街道办无力获取充裕可信的信息,“问题”无法明确,审批机关遂难以精准认定救助对象。与社会保险不同,低保作为非缴费型项目,资金主要来自财政。财政资金有限,享受救助金的不适格之人越多,“值得救助之人”的权利便越无法实现。

  2.公示程序:救助权与人格权的两难

  家计调查之后,为确保街道办的审核意见合法正当,《低保办法》第二十五条规定有“公示”程序,见表4。

  

  回首历史,在《低保办法》出台之前,已有地方对公示程序或其精神作出规定。在低保制度创建伊始,各省市要求公开的内容是救助待遇发放。《厦门市城市居民最低生活保障暂行办法》(厦府[1993]综257号)便是如此。首部明文要求街道办审核意见亦应公开的地方政府规章是《湖南省城市居民最低生活保障制度实施(暂行)办法》(1997)。中央层面亦依循类似的变迁路径,最早的《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》(国发[1997]29号)、《城市居民最低生活保障条例》(1999)等均仅着眼于发放程序,直到《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(国发〔2007〕19号)才明确将审核意见纳入公开范围。如今,各地立法或其他规范性文件多已对公示程序作出较为完备的规定。

  “审核审批全程公开透明,目的就是为了避免暗箱操作,确保低保对象认定准确、公正”,公示程序有助于通过公众督察来筛除不适格者,的确厥功甚伟;然而由另一面向看,其是否存在侵害人格权之忧?

  为回应该疑问,应先厘清何为人格权。“个人的尊严,不可剥夺的固有权利、对法律及他人权利的尊重是政治秩序与社会安宁的基础”[18],人格尊严一再被描述为“最高价值”“所有人权的基础”“解决宪法价值冲突的指南”。在我国,民法上的人格权一般包括生命、健康、姓名、肖像、名誉、隐私等内容在内。《民法总则》(2017)、《民法通则》(2009)、《妇女权益保障法》(2005)、《诉讼费用交纳办法》(2007)、《民事案件案由规定》(2011)等对此均有所规定。从宪法维度看,依“人格尊严条款的双重规范意义说”,《宪法》三十八条前段——“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯”——可理解为“人的尊严”,而其与后段——“禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害”——相结合,则可视作“宪法上的人格权”。我国宪法人格权条款尚不完备,为此,应通过扩张解释,将生命、姓名、隐私、名誉等权益纳入其中。

  回观街道办公示程序,其将低保申请人的姓名、收入、财产、民主评议及审核结果等信息一应公诸社会,此中是否存在戕害隐私权之虞?在“如皋市人民政府如城街道办事处与钱某某信息公开上诉案”中,南通市中级法院认为,“隐私权是自然人享有的对其个人的,与公共利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的一种人格权”,易言之,除特定情形外,私人信息公开与否取决于个人意愿。低保申请人一般并不乐意将经济境况等大白于众。此类家庭多辗转于困穷之中,公布此类信息将令其倍感羞耻。此时申请人受到损害的或许不限于隐私权,亦可能及于名誉权等人格权。所谓“个人财产是其人格的延伸”,反之经济窘境或将降低他人对自身人格尊严的认可,部分人或将因此放弃申请。公示程序原意在于维护公民救助权,但其施行实效却可能适得其反。

  (三)小结:推进审批程序及相关制度的法治化

  以上是对家计调查与公示制度的简要勾勒。要实现“值得救助之人”的权利、做到“应保尽保”,则必先“完善低保对象认定办法”,“优化低保审核审批程序”。对此,我国制度构建者可谓用心良苦,家计调查、公示等程序便是为准确认定给付对象而设计。然而因调查机制无力、人员及资金短缺、损害人格权等原因,这两项制度在实践中困难重重。对此,应推进审批程序及相关制度的法治化,如改进调查方式、改革组织人事制度以提升街道办民政官僚的专业化程度、改革财政法制并加大对街道办的资金拨付力度、改革公民个人所得税自行申报制度、建构完善社会力量参与家计调查的机制等,以求以最低的行政成本、在无损人格的前提下,为贫困人士享有获得救助权提供有力保障。

  三、权利救济:街道办社会救助职权在行政诉讼中的可问责性

  众所周知,不存在无救济而能自给自足的权利。给付行政虽以“服务”或“照顾”作为目的或手段,但这并不代表其不会对人民造成侵害。那么在救助行政争议中,街道办是否具有可问责性?根据《行政诉讼法》二条、第十二条等规定,对此需予以考量的因素有二:其一,街道办是否系法律、法规、规章所授权的组织,亦即是否具有法定职权;其二,街道办依职权所作出的行为,是否属于《行政诉讼法》十二条划定的范围之内。

  下文将以街道办的受理、审核乃至审批、动态管理等法定职权为基轴,就因素一、二展开讨论。

  (一)受理权及相关行为之可诉性

  街道办在特定救助类型或地区享有受理救助申请之权,其义甚明。以低保为例,《低保办法》要求街道办在材料齐备之时应予受理;江苏省明定街镇是受理主体;河北、云南、吉林、陕西等省皆规定街道办无正当理由不得拒绝受理。又如在经济适用住房制度中,尽管全国性规则在街道办受理权上并不明晰,但某些地方政府规章及相关规范性文件对此作出了肯定的回答,北京、浙江、郑州、青岛、南宁等地皆是如此。当然,也存在由街道办之外的机构受理经济适用房申请的地区,篇幅所限,此处不予详述。

  受理是提供救助的前提。若予拒绝,将令公民权无法实现,其应属于行政诉讼受案范围。在“周爱文诉上海市浦东新区人民政府上钢新村街道办事处不予受理通知案”中,被告上钢新村街道办依据《上海市经济适用住房申请、供应和售后管理实施细则》具有就是否受理经济适用住房申请作出决定的职权。原告周爱文向被告提出申请,后者在当日收件并出具受理单据。然而被告在核查之后,却作出《上海市经济适用住房申请不予受理通知书》。对此,法院裁判思路可分为三步:其一,认定被告具有作出是否受理之决定的职权;其二,根据《不予受理通知书》系在面积核查之后作出、原告申请材料齐备等事实,认定该决定“明显违反了法定程序”,应予撤销。此案充分诠释了街道办拒绝受理的可诉性。

  (二)审核权及相关行为之可诉性

  审核,或曰初审,是街道办在社会救助行政中的核心职权。在受灾人员救助中,《自然灾害救助条例》(2010)二十条明确规定街镇是居民住房恢复重建补助的审核主体;《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》(国发〔2014〕47号)、《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》(国发〔2016〕14号)等亦有此等规定。作为审核权行使之产物,最易于引致争讼的行政行为包括否定性审核意见与程序违法行为,现分述如下。

  1.否定性审核意见

  依法理,审核仅仅是中间性政府活动,街道办即便持否定立场,亦应报县级民政、住房保障等部门审批。此时的否定性审核意见无法生成对外的法效力,不可能对相对人的救助权产生现实影响,不具有可诉性,本文将之称为“中局模式”。但现实却更为复杂,在某些地区,街道办审核之后认为不应予以救助的,即将材料退回,不再上报相关部门审批。在这种情况下,否定性审核意见将产生“截断”申请人获致救助之路的法律效果,显系实质的拒绝给付行为,可以成为诉讼标的,本文称之为“终局模式”。

  吉林省低保制度是“终局模式”的适例。依据《吉林省人民政府关于进一步加强和改进最低生活保障工作的实施意见》,街镇经家庭经济状况信息核对之后,如发现“个人申报情况与核对结果不符且明显不符合认定条件的”,将以书面形式告知并说明理由;成功通过信息核对的申请者则继续进入到随后的入户调查、民主评议、审批等程序之中。兰州低保制度、武汉临时救助制度、唐山廉租住房保障制度均与此类似。

  “终局模式”下否定性审核意见的可诉性,在“李艳平诉被告土门墩街道办、七里河民政局行政给付案”中可以得到有力印证。原告李艳平于2015年10月向被告土门墩街道办(下称第一被告)提出低保申请,后者于11月作出告知书,拒绝给予低保待遇,原告遂提起行政复议。12月,第一被告重新审查系争事项,并在行政复议中再次作出否定答复。次年2月,原告向兰州铁路运输法院起诉,要求“确认拒绝原告申请城市居民最低生活保障金违法”。法院依据国务院45号文件及“省政府和市政府的文件”认定被告行为合法。

  2.程序违法行为

  程序违法行为——包括不履行审核职责、审核迟延、行政调查中的违法行为等——在原则上均可成为诉讼标的。以审核迟延为例,所谓“所有人均享有令司法机构、准司法机构及行政机构快速处理其案件的权利”,在社会救助中,因申请者多系鳏寡贫弱之人,及时给付的必要性更是不言而喻。立法如明定审核时限,相对人据此起诉当不成疑问;然而倘若立法存在缺漏,公民可否针对迟延谋求救济?

  在美国,倘若时限立法出现缺漏,法院一般会通过对源自于Telecommunications Research & Action Center v. FCC一案裁判的TRAC要素(the TRAC factors)的考量,来断定拖延是否不合理。在我国,根据正当程序诸案裁判理念,法无明令并不必然产生法外之地;程序立法疏漏之处,法官可援用“正当程序”予以填补。针对无法定时限约束的审核迟延,公民可依以上法理及《行政诉讼法》七十二条、第七十三条、第七十四条等规定,请求法院确认街道办行为违法,亦或者判决其履行法定职责或给付义务。

  程序违法行为亦可能发生于审批及动态管理阶段,然其所适用之法理及可诉性却大体不差,此处不再赘述。

  (三)审批权及相关行为之可诉性

  如前述,依据全国性规则,街道办法定职权范围一般止步于审核,然而在上海,其却至少可继续伸展至审批。作为最终断定申请人是否具备受给付资格的行政权力行使的结果,审批决定自然位于受案范围之内。具言之,上海街道办审批权行使所引致的“给付障碍”主要有拒绝给付、不完全给付等形态。

  1.拒绝给付

  在“倪甲与上海市虹口区人民政府江湾镇街道办事处民政不予批准社会救助决定纠纷上诉案”中,一审原告、二审上诉人倪甲于2009年向一审被告、二审被上诉人江湾镇街道办申请救助遭拒,遂向虹口区人民法院起诉,而其要求撤销的行政行为——《江民救字001号不予批准社会救助决定》——正好是被上诉人依据《上海市社会救助办法》所作之审批决定。“王时敏不服上海市虹口区人民政府四川北路街道办事处等最低生活保障费核定案”“俞某某诉上海市浦东新区人民政府潍坊新村街道办事处救助行政决定案”“某有才与上海市某新区人民政府某新村街道办事处救助决定上诉案”等皆属拒绝给付之诉。

  2.不完全给付

  在最早期,社会救助完全取决于行政机关的单方认定。1954年6月24日联邦德国的联邦行政法院依据《基本法》的人格尊严保障及社会法原则,以判决形式承认救助给付请求权,人民遂免于类似“乞讨者”角色的尴尬。因其如此,人民自有权获得与法定形式与额度相契合的给付。

  “上诉人谢振庭因要求履行法定职责案”系救助形式争议案件的典型。2014年,上诉人、一审原告谢振庭向被上诉人,一审被告上海市杨浦区长白新村街道办申请医疗救助。后者虽予拒绝,但因上诉人系低保家庭,遂以临时救助方式向其发放补助,谢不服并诉诸司法。在二审中,法院认为上诉人无医疗救助资格,被上诉人未以此等方式予以救助,于法有据;其“本着从解决群众实际困难出发”自愿给予临时补助,亦“并无不可”,最终法院驳回上诉,维持原判。上诉人虽未获胜诉,但该案自身足以说明我国法院认可公民获得街道办完全给付的权利。

  (四)动态管理权及相关行为之可诉性

  在动态管理机制中,复核权与最终决定权一般分属街道办与县级民政部门所有。如有相对人不服,后者一般是唯一起诉对象。但在上海,因街道办系最终决定权的主体,故而其在诉讼中具有可问责性。在“纪某诉上海市黄浦区人民政府南京东路街道办事处救助案”中,原告纪某本系被告南京东路街道办所认定的救助对象。2008年,被告查明原告收入已高于低保标准,遂作出《停止社会救助决定》。原告不服,在复议之后向黄浦区人民法院起诉,请求撤销该决定。尽管该诉求最终未获支持,但由该案可见,上海街道办的动态管理最终决定权或“定期审核”权的行使已被置于司法审查之下。

  (五)小结:变动不居的可问责性

  综上,街道办的诉讼可问责性可谓变动不居。公民以之为被告寻求救济的可得性,将因救助类型、地方法制之不同而不同,详见下表。

  

  追根究源,可问责性决定于法律、法规、规章的授权,以及系争行政行为的法效果。因对各地街道办职权及其行使加以有力统制的组织立法并不存在,且各类救助的受理、审核、审批主体并不全然一致,故而可问责性呈现出颇为多样的态势。此种多面性,为县级以上各级政府及其职能部门所无,这也是二者之间最为鲜明的差异之一。

  四、结语与反思

  费孝通先生曾道,地方基层行政“是普遍不太注意但是和老百姓关系最密切的一层”276。的确,致力于“以保息六养万民”的社会救助立法与政策虽规划、构设于庙堂之上,但其执行贯彻却终将发生在巷陌之中。有研究者以低保制度为例证,指出“城市贫困群体”的最终确认权不在“县官”,而在“现管”。这与“街头官僚理论”隐然相合。后者认为,街头层级的公共官员必然享有裁量权,且不得不使用此等权力;此中原由,在于“服务提供的本质要求人来决断,此种决断无法规划,亦无法以机制取而代之”。

  具体就街道办而言,其以受理、审核(特定情形下亦包括审批、动态管理)等法定职权,凭借其与民间社会的强力联结,对申请者的受给付资格一一加以初步甄别,并上报至县级职能部门审批。街道办看似仅仅是相对人与审批机构之间的媒介,实则却发挥有极大影响力。此种影响力,一者来自立法授权;二者来自行政委托,对此,前文已有提及;三者来自高效便宜行政的客观需求。审批机构往往不愿、同时亦无力对街道办所上报之全部申请材料加以重新核查,由此所导致的结果是:在法规范意义上本属于特定县级部门的审批权,在事实意义上却有很大一部分“漂移”至街道办手中,从而令后者成为行政过程中的强力一环。

  然而,相关法治进程却与此种“强力”地位极不相称:街道办专项组织立法“中央空白、地方匮缺”,职权法定化尚在半途;社会救助程序立法或流于抽象粗概,或因位阶过低而较难统辖各地给付行政实践,或因制度瑕疵而致令相关程序空置,或因减损人格权而迫使贫困家庭放弃救助申请,等等。对此,应推进街道办权力设定及其运作法治化:既要使街道办法制更为完备亦即拾遗补阙、消除立法空白,也要使其更为优良,亦即谋求制度之内容科学合理,且行之有效。

  此外,若干外部因素的存在,如相关财政经济体制不尽完善、部门间协作不力、上级政府对街道办民政事务关切重视不足等,则令上述法治困境更趋恶化。以上级政府因素为例,社会救助事业之于民众生计的意义不言自明,然而,因政绩考核机制、领导者施政理念等原因,其在各地政策议程当中并不必然占有优先次序。街道办人财资源原本便不充裕,其中可用于救助者则更是寥寥。政策资源既已不足,法令执行结果亦不免受到影响。某些街道办在低保审核阶段不进行入户调查,而是径直以信息核对为依据作出判断,便是例证。因此,面对街道办社会救助行政之难,在推进街道办权力设定及其运作法治化的同时,还应推进其他相关制度的法治化,如改革相关财经法制、完善部门间的信息交流与共享机制、革新政绩考核机制、进一步建立健全社会力量参与救助机制等等。

  总而言之,社会救助作为“安全网”、缓和社会张力的“减震器”,尤其是贫困者维持基础生存条件的最后手段,之于人民生存权意义重大,可谓不争之论;而街道办在社会救助中又处于虽不太引人注意,然而却和老百姓生活密切相关的地位。鉴于此,应当大力推进街道办职权的设定与运作及其他相关制度的法治化,以求实现社会救助领域的良法美政,保障人民的生存权并增进其福祉。

  

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