许善达：为什么减税很多但企业获得感不强，主要有三个原因

12月1日，2018中国企业领袖年会在北京举行，国家税务总局原副局长、联办财经研究院专家许善达出席并发表演讲。许善达指出，宏观税负的高低是政治判断，不同国家的政府开支和企业经营状况各有差异，不能以其他国家的指标作为我国宏观税负高低的判断依据。

许善达回顾了我国税制改革的历程，他指出，1994年之前我国宏观税负过低，因此当年的税制改革提高了政府收入占GDP的比重。而到2016年，考虑到我国宏观税负偏高，因此政治局会议做出了降低降低宏观税负的决定。

许善达强调，虽然2016年实行了减税，但企业的获得感不强。他指出，首先是由于营改增之后导致小企业税负增加，因为增值税的征收率要比营业税高很多。其次，2015年实行供给侧改革后，导致一些基础产品的价格上涨，因此税收增长较快。

最后，1994年税制改革设立增值税时新增了留抵税款，留抵税款的范围扩大，政府预征、企业预缴留抵税款严重影响了减税红利，增加了企业投资的成本。为此，许善达建议，应把留抵税款改为退税纳入税制改革优先序列。

“现在看，企业留抵税款的数量还有，因此这部分并没有完全解决。我们的建议是5-10年慢慢把存量消化掉。”许善达说，“这样你可以企业降低资产负债率，企业减少融资成本，这对当前整个供给侧改革都是非常有利的一个措施。”

以下是演讲全文：

从十八大以后，我国对于税收政策是有很多战略性调整的。十八大以后，当时第一个争论最多的问题是宏观税负应如何判断？当时专家有三种意见，有的意见说我们要提高宏观税负，因为我们国家的优势是集中力量办大事，我们比很多国家我们的税负还是低的，我们应该提高。还有一些专家认为，我们的税负不高但也不低，就维持该水平就可以了。当然还有一种意见认为，税负已经偏高了，我们要降低宏观税负。

这里面有一个什么问题？很多人判断税负高低是用国外一些国家的指标来判断，说我们比哪个国家高、比哪个国家低，因此作为提出判断的依据。我认为这个判断依据是不对的。宏观税负的高低是一个政治判断，因为每个国家政府开支的需要是不同的，每个国家企业经营状况也是不同的，所以不能因为哪个国家的宏观税负什么标准，或者有几个实践标准，所以我们也应该是这个标准，我觉得这个判断依据是不成立的。

所以十八届三中全会提出要稳定宏观税负，这个决策是如何做出来的？我认为决策层已经意识到宏观税负问题是我国财税战略中一个重要的问题。国家对于宏观税负的判断，和他对于整个国家收入、支出、企业经营情况、税源情况和政府开支总的一揽子判断。我认为做出这个判断是需要时间的。所以我认为，稳定宏观税负是一个短期工作，就是说在该时间内先稳定，等判断准确了再做出最后的决定。

经过两三年时间，2016年政治局会议决定降低宏观税负。这个决定是我国从1994年改革以来最明确的一次战略方向的调整，因为1994年我们是提高了政府收入占GDP的比重，即宏观税负。到2001年前后，就又开始产生争论了。还要继续提高，还是要有所降低？当时有一种意见说继续提高，还有一种意见是可以做有增有减的调整，并不一味地都要提高。

这个争论又经历了若干年，到了2016年政治局这个决定是我们财税战略一个重大的调整，提出明确要降低宏观税负。也就是说，中国2016年的宏观税负是偏高的。做出这个偏高的决议，不是要将我们的宏观税负跟哪个外国国家比，跟它们无关。这是我们自己在上述几个因素的综合考虑下做出的决策。

我们这段时间的税制改革主要是以减税为主，也有一些个别的政策要加一点税，但那不是主要的。减税最主要的是营业税和增值税。营业税是一个不好的税，1994年改革的时候我们当时出于种种条件没有办法只好保留它。但是我们的税制改革经历了非常曲折的过程，到了2012年上海才提出来要先试点若干行业营改增。2012年、2013年、2014年、2015年，到了2016年全国推进全面进行改革。

2016年减税以后，企业的反应是获得感不强。后来2017年的全国政协俞正声主席就亲自决定，他提出了有两个调研的课题，有一个课题就是关于营改增。当时我也参加了这个课题的调研，我们写的报告第一个内容是营改增减税的政策基本落实到位。我们没有发现一个区域的或者一个行业调整了。

为什么税收增长速度那么快？减了那么多税但税收增长还那么快，为什么企业获得感不强？有很多的原因，我们当时认为有三个主要原因。一个主要原因是小企业的税负是增加了的，因为它们过去在营业税制度没改之前，他们对外去销售或者是提供服务经常是不开开票。购买商也无所谓，反正我交营业税，我买你的东西，我交的税跟你的发票也没什么关系，我就是报账。所以征收率是比较低的。

改了增值税以后，企业要是不给采购商开增值税发票的话，那么企业的税采购商要替其交。换句话说，我要是采购商，我要拿不到供应商的增值税发票，他的税我要替他交。所以营改增以后，增值税的征收率要比营业税的时候高很大一块，而这一部分主要是小企业明显的负担上升。这是一个税制的变化，导致征收率提高。

第二个是我们2015年底实行供给侧改革。到了2015年，然后是2016年、2017年去产能的工作取得了非常显著的实效。因此一些基础产品的价格开始上涨，煤炭、钢铁等等，而这一些领域的税收量是比较大的，所以这些价格的上涨，导致税收增长比较多。而这个价格上涨还没有完全递延到消费环节，消费品的价格涨的幅度并不高，而投资品涨幅比较高。而我们的税收从投资品中收的税是比较多的，因此这部分税收增长比较快，也是我们总收入增长快的一个原因。

第三，原来1994年设立增值税，当时我们主要是要学习欧洲的增值税。欧洲的增值税比较规范，他们从四几年开始搞，搞了差不多好几十年了。欧洲其中有一条就是每个月核算一次，如果这个月你销售的税比你购进的税要多的话，那你就交税。如果你销售的税，比你购进的税少，税务局当月就给你退税，这是欧洲增值税的制度。

我们1994年搞税制改革的时候，专家都知道这个制度，我们考察、研究了很多次。但是当时在设计增值税的时候我们就没敢这么列，因为1994年政府收入太少。当时的任务是要提高宏观税负，多收税，要提高收入占GDP的比重，不然政府就非常苦难了。因此如果每个月要是销量小一点，再退税，我们当时财政承受不了。

所以当时是说，这个税将来还是要给企业，但是我们起了一个名字叫留抵税款，就是你这个税我先不退给你，账上记着，等你什么时候有了销项，再来对冲，当时我们就搞了这么一个制度。这个制度在1994年那段时间也许不大，但是到了营改增以后，因为营改增，包括购买设备、搞机械厂房，所有的购进特别是投资行为的购进都有留抵税款了，对于一个企业来讲留抵税款的范围就扩大了，数量也增加了。如果是一个正在经营中的企业，这种矛盾还有销项，这部分留抵税款对于企业投资来说压力就比较大。

我们调查比如说有一个企业，其投资大概有200多亿中间有18亿的留抵税款，两三年时间这18亿留抵税款他要承担到融资的困难，提高了资产负债率，而且他还要交融资的成本，他还要提供融资成本，这个钱等于政府就先用。他什么时候有销项，像这样的项目，高科技、重资产的项目投资要投三年，完全实现设计能力要五六年。也就是这几年之内他的销项很少，而进项很多，这样企业就承担这部分，资产负债率要提高，融资成本还要提高，同时给政府提供的是一个无息的政府负债。

我们调研以后，我们当时给政协的报告说，除了刚才你说的比如我们对中小企业要减税，因为他征收率提高了，我们要减税，不详细说了。其中我们的建议有一条是要把留抵税款，我们现在可以按照欧洲规范的增值税改为退税，我们就提出这么一个建议。

这个建议在政协得到了肯定。所以2017年我们调研，2018年换届，3月份开两会，3月底、3月下旬，国务院开的会就决定了把留抵税款改为退税这个方向，2018年3月两会，3月份国务院做的决定，然后才能够拿出来1100多亿的资源在9月底之前都落实到全国各地，都把原来历史结存的留抵税款，把这1100多亿都改成退税退给企业了。

但是现在看，企业留抵税款的数量还有，因此这部分并没有完全解决。我们的建议是5-10年慢慢把存量消化掉。这样你可以企业降低资产负债率，企业减少融资成本，这对当前整个供给侧改革都是非常有利的一个措施。

这个前不久我们的财政部长专门对全国发表了讲话，他提出来正在设计大力度的减税降费措施，我想这个减税降费措施里面一定包括加大留抵税款改为退税这个规模的数量，我想这个前景是很快就会实现的。谢谢大家！