回眸40年‖静安区危棚简屋改造工作回忆

筚路蓝缕 破茧成蝶

——静安区危棚简屋改造工作回忆

周明耀，1956年3月生。长期在原静安区建委系统工作，主要分管旧改动迁、建设管理、综合绿化等工作，参与成都路高架动迁、原静安区旧区改造，曾任原静安区置业集团董事长。1995年至1996年，任原静安区建委副主任，亲身参与静安区39万平方米危棚简屋改造工作，负责小莘庄等基地的动拆迁工作。

口述：周明耀

采访：刘伟星 糜思芸

整理：刘伟星 糜思芸

时间：2018年3月29日

上世纪七八十年代，静安区作为上海的中心城区，区域内的发展也是很不平衡的。一面拥有着诸如“马勒别墅”“静安别墅”“荣宗敬故居”等不少花园洋房和涌泉坊、愚谷村等新式里弄、公寓；另一面由于历史上华界租界并存、管理混乱以及解放后房屋缺乏规划，简陋民居乱搭乱建的原因，从而一度出现了幢幢高楼之后棚户连片、叠床架屋、脏乱不堪的景象。特别是静安区北部曹家渡附近的小莘庄、太平里就流传着这样的民谣：“石子路，棚户屋，救火车开不进，生病人抬不出。雨天屋漏水，夏天睡马路，对门一步跨，对窗把手握”。历史的遗留与现实的艰苦使得上海市民的居住问题十分突出，要求改善居住条件的呼声十分强烈。

1992年，邓小平同志南方重要谈话的发表再次掀起改革开放的新高潮。同年，在上海市第六次党代会上，时任中共中央政治局委员、市委书记吴邦国提出,“力争九十年代新建住宅超过6000万平方米,完成全市365万平方米棚户、简屋、危房的改造任务。”他在听取静安旧改工作汇报中谈道：“整个市中心改造当中，静安南京路是重头。”在这个大背景下，当时静安区委、区政府的决心已下：有条件要上，没有条件，创造条件也要上。“一切为了人民！”1995年，区委、区政府提出用两年时间，即到1996年底，全面完成39万平方米危棚简屋的改造，区委五届五次全会通过决议，将其列为1996年区政府一号实事工程。于是，这事关千家万户的浩大旧改工程拉开帷幕。

筹资金 措土地：

兵马未动，粮草先行

大规模的老城区改造首先面临的就是巨额的资金来源，小平同志“南巡讲话”之后，“东方风来满眼春”，市场经济的局面逐渐被打开，全新的房地产开发理念跃然而出。当时，市里已经建立向区县简政放权、采取两级政府三级管理的新体制，区委、区政府大胆提出了发挥静安区级差地租的优势，用土地批租来获取改造旧城区、开发南京西路所需资金的设想。在1992年的6月，静安区与香港“美福”房产公司签署了“劳动新村”地块的土地批租合同。“劳动新村”是延安西路以南、镇宁路以东与长宁区交界的一块棚户集中区。这次土地批租的成功打开了一条旧改资金土地筹措的新路子，区政府专门建立了区土地批租领导小组这一非常设机构，快马加鞭地抓住这个机遇。批租办成立了“临时指挥部”，由范希平副区长坐镇指挥每个环节，批租办6个人兵分几路，奔向市、区各个审批部门。

在土地批租等一系列项目成功的基础上和南京西路综合开发这个龙头工程的牵引下，静安区实现旧区改造的条件孕育成熟了。全区上下紧急动员。“旧改"的一系列工作在区委、区政府的直接领导下，快速运转起来了。不仅成立了旧区改造领导小组,区政府领导亲自挂帅，调集精兵强将。建立指挥机构。在“招兵买马”和“约法三章”之后，首先着手集中主要力量解决资金、房源问题。由于时间紧迫，招商工作远水救不了近火。39万平方米成片危房简屋旧区改造共有22幅地块，除少数几块已落实资金和房源外，其他地块的资金和房源无疑落在区政府自己的头上。其中最大的是曹家渡小莘庄地块，占地8万平方米,居民4000户，需投入资金10亿元；其次是曹家渡太平里基地，居民1170户，需投入资金2亿多元。39万平方米中,共有13000多户居民，以平均每户65平方米计算,需要房源90万平方米。区委、区政府领导未雨绸缪，早在1994年底、1995年初,就已在闵行区漕宝路购置土地930亩，着手建设总面积达100万平方米的静安新城。指挥部还创造性地提出了“以地调房”的思路，筹措了共康新村10万平方米房源；还运用“先用房、后付款”的形式筹措了

黎明花园8万平方米房源。然而，形势还是相当严峻。一些房产公司表示，由于资金和房源缺口大，难以按期实施动拆迁。为此,指挥部会议室连夜灯火通明，经过一次次会议研讨，统一了对旧区改造这个实事工程重大意义的认识，同时，一系列计划、方案、办法纷纷酝酿出炉。

前几年，只要房产开发公司获得了一个地块的开发权，意味着一笔财运会接踵而来。但在金融危机的大背景下，负责组建开发的责任单位非但无钱可赚，还得把过去所赚的钱都“倒”出来垫进去。小莘庄共分成6个地块，分别由新静安等6家房地产公司负责动拆迁工作。太平里、万航、大德里、南姚、蒋家巷、武宁南路东块、西块等地块，分别由静安地产集团等另外6家房地产公司负责动拆迁，老总们都实实在在地摊出了自己的“家底”。据初步计算,各房产公司为39万平方米旧区改造地块用自筹资金和贷款资金共垫进去了将近18亿元。

静安区内的危棚简屋大都集中于新闸路以北的工业区，它们是开发成本最高，动迁难度最大的区域，是最难啃的“骨头”和最难攻的“堡垒”。在1996年1月26日，静安区政府下达了《关于成立静安区旧区改造领导小组及指挥部的通知》。很快地，指挥部的墙上就挂出了一幅“作战地图”，小莘庄、太平里、万春街等被标了出来，同时，一些动迁意见也被标出来了。但是，寻找投资方和建造方并不顺利。 1995年的金融危机使房地产形势到了低谷，那时静安区的房子，只有4000多元一平方米，而动迁成本要3000多元，根本没有人愿意做旧改。当时的静安区区长童永歙非常有魄力，他找到建委主任兼旧区改造副总指挥卞百平，下死命令一定要完成，声称：“假如完不成，大家把乌纱帽摘掉”。后来听说卞主任责无旁贷的接受了这个重任，按他的话来说“没办法,只能冲”。他话不多，只六个字，却让所有的人看到了一份担当和责任。卞主任召集区里的各个房地产公司开会，做了大家的工作。识大体顾大局是这些老总的共性，他们开始对地图上打了红框的危、简、棚地带一一对号入座。静安区旧区改造和城建进程由此平添了数支生力军。

现在回想，那时搞旧区改造，区政府、区领导都是下了很大的决心的。童区长给我的印象是很有魄力， 第一，他到静安以后，就强调要整街坊改造，那时候很多区做不到，市里也做不到。但正因为童区长的坚持不懈，静安做到了整街坊改造，所以才有了今天的静安南京路，当时南京西路的旧改量已经达到一定规模，所以我们才有能力做最后冲刺，完成市里的任务。第二，童区长非常亲民，他总我讲：“老百姓也苦，你们动动脑筋。你们管动迁，一个是要按照政策，另外一个一定要从老百姓考虑。房子好一点，价钱高一点，老百姓说付不起钱的话，你们可以打一个欠条。”所以那个时候我们在为动迁居民房源的选择、房源的面积，我们都放得比较偏高一点。第三，他做事也很坚持原则，对于不讲道理的坚决不让步。其实这也是不让老实人吃亏的立场，也是一种处事公正的原则和态度。

万事开头难，关键时刻，静安区的领导、党员干部心系群众，群策群力，敢于担当，终于蹚出了一条路。开弓没有回头箭，棚改关头勇者胜。静安区将首战告捷的喜悦化作工作动力，坚定地投入到又一轮的棚改动迁战中。

讲道理 安民心：

攻坚克难，砥砺前行

我长期从事旧改工作，对于旧改工作，我有一个总体感觉，改革开放时代旧区改造为静安城区形象改变和民生改善应该说起了一个决定性的作用。因为静安区作为一个相对比较老的一个城市，在旧区改造当中，不仅提供了一个经济发展的空间，还有一个就是城市形象。那时候我们北侧，静安区城市形象比较差，因为那个时候棚户、工厂比较多，居民居住条件十分困难，旧区改造改变了城区破旧的面貌，特别是解决了民生。

长期以来，静安的棚户区居民们生存环境令人担忧。当时我们确定的解决困难户的起点标准是人均2.5平方米以下。2.5平方米意味着一个包括厨房和马桶在内的10平方米的房子，住四个人，还不算困难户。而且即便是达到了2.5平方米，也需要排队等待政府依次解决。居住环境的不善引发了严峻的社会问题和卫生问题：有的大龄青年因没有住房成不了家，有的家人之间为了住房反目成仇，有的邻里之间为了寸土之争怒目相向。因此对于静安区40多万人口而言，对于整个上海的发展来说，旧区改造势在必行。旧区改造是我们改革开放以后的城市建设、城市形象、改善民生起着决定性作用的一项工作。

旧区改造动迁虽然利国利民，但如何能得到百姓的理解、支持和配合，这是棚改工作中的一个“瓶颈”。在当时社会的矛盾因素中，“动迁”这个问题是非常突出的。我个人认为，导致动迁工作矛盾的主要是有三个因素：第一，居住在旧房的老百姓，相对而言都处在社会底层，收入微薄加上住房条件恶劣让他们产生了一种压抑感。当政府要动迁的时候，这种压抑感往往表示为两种情绪，一种是希望政府大包大揽全给解决了，还有一种就是希望能依靠动迁来改变自己命运不济的一生。在我的工作中，这种例子很多，比如有一户居民，丈夫患癌症，夫妻两人既要负担高昂的医药费，还要抚养一儿一女两个孩子。这一家人情况特殊，我们是可以给予适当的照顾。当时动迁政策是依法动迁，协商为主。协商似乎意味着可以讨价还价，而这一户人家要价非常之高。我们协商不成便进行裁决，若户主不接受裁决就只能强迁。当时这户人家就已经进入了强迁程序，在我们与户主的进一步沟通中，他反复提及了自己疾病的困扰和对家人未来生活的担忧。我们承认了他家庭情况的特殊性，并答应为他做最大限度的考虑，但动迁不能也无法负担一个家庭的全部。有些困难是动迁不能解决的，也不能放在动迁解决。这位户主最后无奈地说：“我一生是非常不幸的，没有好的学历也没有好的工作，现在又生了大病。人生能有几回搏呢？”

这类居民长期困苦的生活从而产生的极端心态其实是值得同情的。当时静安旧改的配套房有许多在郊区或半郊区，居民往往在协商中不看动迁之后居住面积的极大改善，而念念不忘静安区的城中地段，忽略了两居室甚至三居室的房产价值完全盖过了13平方米的棚户区。在这种情况下我们采取的是囤房策略，将一部分区内的老房子略优于原居住条件的提供给被动迁居民，但往往居民还是会选择异地房。

除了居民本身的心态问题，动迁队伍与老百姓的沟通也存在问题。在大动迁启动之前，这个产业链几乎是缺失的。当时基本的动迁队伍都是经由社会招聘，主要是各单位富余职工。而他们面对的又是家庭情况、社会经历、文化层次、习惯脾性各异的被动迁居民。动迁员的文化水平、对政策理解程度、沟通能力和业务能力的参差不齐，导致老百姓在前期动迁中无所适从。因此要在规定的短时间内,完成动拆迁任务,难度是很高的。为了打好这个“短平快”，我们对动迁工作人员进行规范培训，同时我们感觉很重要的就是工作形象，因为刚才讲了那个时候很多是第一次做动迁工作，很随意的，说话随意，形象也随意。所以那个时候我们开始慢慢开始规范。第一，穿着打扮。不带领子的T恤不能穿，有一个下面的块长，负责几个组，他工作做得很好，但我看他的形象却感觉很不好，一个男孩子，长得高高大大的，带着一个很粗的金链子，而当时的社会舆论对这种形象不太认可的。我对这个男孩子说，因为你代表旧区改造，政府实事项目，政府为民造福，你要有一个很好的形象，所以不能穿没有领子的T恤、戴金链子。还有一些女同志，那个时候把头发染得黄黄的，红红的，我们都要求必须要染回来，因为形象不好。到后来我们进一步改变，统一着装，在办公室尽可能不要抽烟，不要让居民感觉到像一个自由市场一样，因为自由市场是讨价还价，吵吵闹闹的感觉，居民对你工作的认可度，往往形象和环境也会有影响的。 第二，规范操作性，比如上门必须两个人，一个人讲不清楚，居民香烟递来递去，我们一般提倡不要。因为递了以后，往往老百姓感觉到，感觉你们两个好像有关系一样，老百姓给了你烟以后，你就会对你有要求。解决好了这个问题，那么可能对动迁也是有好处的。

在这样的规范培训后，一批批动迁队伍开拔到“前线”了。各基地以曹家渡小莘庄为样板,做到三个“统一"：统一宣传口径，强调区政府提出的“不让老实人吃亏、不让先走的人吃亏”的原则；统一安置方案，在执行动迁安置政策上达到基本平衡；统一办事制度，要求全体工作人员必须坚持“公开、公正、公平”的原则，让动迁居民心服口服。

住在棚户简屋中的居民得知自家即将动迁时，他们欣喜若狂，奔走相告，可一旦现实的安置方案摆在他们面前的时候，部分群众觉得和他们的期望值有偏差，欢心变成了失望，欣喜转化为失落。于是，五花八门的诉求方式扑面而来；于是，工作人员又开始了新一轮的动之以情，晓之以理的说服解释工作。动迁工作人员都懂得，39万平方米成片危棚简屋旧区改造是区政府1996年第一号实事工程，是造福于居住在棚户简屋中几十年的1.3万多户、将近10万人的宏伟举措，他们是代表区委、区政府在完成一项极其重要的政治任务。他们的每一个行动，都直接关系到区委、区政府的威信和形象。大动迁战役刚作动员，他们就把自己的小家庭安排好了。对于他们的无私奉献，大部分居民们看在眼里,记在心头，由衷地钦佩动迁工作人员。动迁工作到了中后期，工作的难度越来越大，少数居民由于安置方案与他们的期望值相距较大，因此火气特别大。工作人员不知吃过多少次“闭门羹"，不知遭过多少次的白眼和冷言冷语。现在讲这个事情已经结束了，我感到很欣慰，那个时候却很艰难。主要有两个方面。一是工作很辛苦，早上九点钟要上班，因为有早上来的；晚上九点钟下班，因为有一些下班谈了；双休是不能休息的，因为居民双休的时候有空来谈，那个时候是5+2、白+黑，确实很辛苦。二是有些老百姓不理解，可能要骂你、打你，我们的工作人员始终坚持“打不还手、骂不还口”的工作态度,并展开了“假如我是被动迁居民”的讨论，设身处地地为居民着想，人家确认属情况特殊的被动迁户即作个案调整。他们以极大的工作热情和踏实稳重的工作作风对待每一位被动迁居民。被动迁居民身患重病,工作人员主动为居民介绍和落实名医就诊；居民生病住院，工作人员自掏腰包去医院探望；被动迁家庭中失足人员工作没着落，工作人员想方设法为之寻找工作；夫妻间长期失和行将离婚，工作人员苦口婆心使之破镜重圆；为回沪知识青年争得属于他们的一席之地；为宿怨已久的家庭化解矛盾；为孤寡老人送温暖、送欢笑，与动迁后的孤老结成长期帮困对子等等，诸如此类的故事不胜枚举。“授人玫瑰，手有余香”。工作人员发自内心的关爱、帮助和付出感动了居民群众，动迁工作也逐渐得到了居民的理解、支持和配合，“瓶颈”终于被突破，在大家的辛苦努力下，小莘庄6个基地从1996年5月中旬正式开始动迁,到7月中旬出现了居民排队签约高潮。这样以点带面,太平里、蒋家巷、武宁南路1号东西块、2号地块、南姚二期、三期地块等均捷报频传。至1996年8月30日，全区39万平方米地块总签约率达83.3%，搬迁率达75.8%。至11月底,总签约率达99.6%，搬迁率达7.3%。这意味着静安区取得有史以来的一场意义非凡的胜利动迁。

别旧屋 建新城：

不忘初心，造福于民

在旧区改造中，区政府动用大量资金寻找和购置动迁房源。假如说1995年之前是市场推动了旧改，1995年以后是政府推动旧改了，为什么？市场推动不了1995年是整个中国的房地产市场最低迷的时候，没人来做了。但区政府还是克服种种困难，想尽办法，为动迁居民寻找和新建安置基地。记得那时主要是三个方向，共康三分之一，黎明小区三分之一，静安新城三分之一。三个房源当中大家各自有优势。共康是现房，交通方便；黎明小区房型较好，而静安新城的特点是居民保留静安户口，静安区负责管理和配套。但是静安新城在建时还是农田，当时是没有房子的，我们是1995年拿到土地的，是在闵行区的一块飞地，它那么大，因为土地地块大，所以它前期的配套工作量很大。静安新城首期1995年7月31日开工，1996年底竣工20万平方米。在市政配套和公建配套上，也下了很大的功夫，水电煤、公交、电话等全部解决，还引进市西中学、一师附小、南西幼儿园等名校，引进区中心医院分部，还有雷允上、新镇江酒家、粮油六店等开进。确保1997年春节后，首期3000多户居民入住。

1996年12月25，那是静安人最难忘的日子。静安区最大的“旧区改造”基地，也是最后一个成片棚户简屋地块—小莘庄全部拆平。拆平仪式在小莘庄基地隆重举行，成片的危棚简屋已成为历史，1.3万多户居民从此告别了拥挤、简陋的居住环境。区委、区政府1996年第一号实事工程圆满完成！时任中共中央政治局委员、市委书记黄菊发来贺信，信中说：“静安区提前几年拆平危棚简屋是上海这方面工作的一个缩影。”市委、市政府有关部门的领导也参加了拆平仪式。

静安人欢呼雀，心花怒放，喜悦的心情溢于言表。看着一大片拆平的土地，就回想起这条充满艰难坎坷的攻坚道路，无数个顽强拼搏的日日夜夜。我们很多同事还有居民都一边流着激动的眼泪，一边欣慰的欢笑。静安人懂得，他们之所以能够取得成功，是因为他们有着忘我的奉献精神，有着严律自我的事业心和责任感，有着一颗全心全意为人民服务的真挚爱心。综观这一年旧区改造,静安区创造了三个历史之“最”：

一是建国以来居民居住条件得到改善户数最多的一年,从1994年以来，静安区每年大致都有近1万户左右住房得到改善，而1996年居民动迁达到12628户，如果将地铁2号线、延安高架路、西斯文里二期、非机动车5、6号线的动迁量加在一起，动迁户将超过1.6万户，近5万人口。这些居住在危棚简屋中的居民，原来人均居住水平都在5平方米以下，通过这次旧区改造，居住条件都得到了根本的改善。

二是历史上工程量最大，投入资金最多的一年。由于占地39万平方米的22幅地块都是棚户简屋的集中地，居民密度非常高，地块改造成本普遍较高，整个前期改造需总投资45亿元的巨资，平均每万平方米需动迁居民650户，其中小莘庄地区占地8万平方米，扣除单位3万平方米，共需动迁居民4000余户，每万平方米动迁居民达800户，按照3口之家以2室1厅安置，平均每户实际安置费18万元，仅居民安置费就高达26.13亿元，可见改造成本之高。

三是历史上旧房改造面积最大的一年。这次旧区改造，共拆除居民各类危房、简屋、棚、户建筑面积33.23万平方米，一大批与居民混杂在一起的工厂企业也得到了改造。据统计，有297家企事业单位通过土地置换进行了搬迁，拆迁建筑面积10.13万平方米，一些原来生产经营濒于破产的企业得到了改造发展的机会，区域内工业三废污染得到了根治，环境面貌发生了很大的变化，给21世纪静安区的规划、建设创造了条件。

1996年12月25日，小莘庄的全部拆平意味着静安成片的危棚简屋已成为历史。旧住房成套改造不仅给静安人民带来了新的民居，而且还给1997年实事工程——静安区旧住房成套改造奠定了坚固的基础，在整个上海的城市发展中，旧改起到了举足轻重的作用，在上海旧改中，静安旧改又发挥了龙头作用。静安旧改是具有重要时代意义和历史意义的民心工程，它为将静安建设成为现代化国际城区创下了不可磨灭的功绩。

编辑：MC、路景斓

视觉：陈琛

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