财产税的制度匹配问题

强大的国有企业和主权基金（如淡马锡）在减少新加坡政府对直接税的依赖方面起到很大作用。图为2010年7月，一名雇员在新加坡主权财富基金淡马锡控股有限公司总部。视觉中国 资料图
开征以资产为税基的财产税在政治上已经基本形成共识，并作为改革的目标写入中央文件。笔者认为，鉴于中国居民财产最主要的部分是住房，在到期的土地使用权续期时试行这一税收可能是一个最好时机。
任何直接税开征面对的首要难题，就是社会承受力。因直接税而导致社会动荡甚至革命的现象不绝于史。由于土地使用权是分别到期的，可以将对社会的一次性巨大冲击化解为局部、连续的小型冲击。这种局部、小型的转变，也为在实施过程中不断完善留下了空间。待到大部分土地使用权渐次到期，财产税制度将随之水到渠成。
这样做可以将间接税转财产税（作为一种直接税）的巨大制度阻力，分散到一个长周期里逐步形成。但相应的缺点是，在长过渡期中，现金流生成较慢。特别是在初期，很难起到替代卖地收入成为地方财政主体税种的作用。增长转型期的“现金流缺口”会迫使政府继续依赖以一次性的土地收益覆盖经常性的公共服务成本。
一、税收制度与地方政治议程
本文要提醒的是另一个更大但却被广泛忽视的难点：税收制度与政治制度的匹配问题。
在美国，财产税是直接税，不是针对财富的增量而是财富的存量，纳税人能明显感受到远大于其他税负的痛苦。财产税的税基由政府评估，在评估技术低下的条件下，常造成评估价值与市场价值差异较大并放大税负不公。所以财产税在美国是“曾经被纳税人公认为最坏的税种”。
西方国家解决这一问题的办法，是通过自治（民主）程序决定用什么价格购买那些公共服务。可以说，民主制度一开始，就是一个寻找税率的机制。 一旦寻找“集体自愿”为目的民主制度缺位，财产税很容易成为社会动荡的根源。实际上，美国的独立战争就是因为英国对北美征税却不让北美参与税率生成而引发的战争。尽管独立后的美国政府征收的税负远高于殖民地当局打算在北美征收的税负，但由于这些税负是自治程序决定的，反而被社会所接受。尽管如此，美国历史上仍然屡次爆发针对财产税的抗税运动。其中最为著名的是加州的“13号提案”（Proposition 13）和马萨诸塞州的“2.5%提案”（Proposition 2 1/2）。
作为加州州宪的一条修正案，1978年通过的“13号提案”，其正式官方名称是《人民限制财产税动议》（People’s Initiative to Limit Property Taxation），主要内容包括：对房产征收的任何从价税的最大量不应超过该房产现金价值的1%；将房产评估价值增长上限定为2%，以限制通胀带来的税基增长；对房地产征税，须获得议会三分之二以上多数同意等。简言之，这一提案意在大幅削减财产税并限制税收增长，标志着保守主义思潮重新开始活跃，也标志着罗斯福新政标榜的自由主义开始终结。其财政上的结果之一是，导致加州这一美国最富的州的州政府一度于2009年面临破产的危险。
“2.5%提案”是马萨诸塞州财产税限制令的俗称，主要内容是限制本州各自治市的房地产税收增长，具体内容包括对当地财产税实行税率最高封顶（2.5%）、财产税总量限制（年增长率不能超过2.5%）等。该法令之所以被叫做“2.5%提案”，当与以上两个2.5%有关。1982年正式生效。
美国财产税的实践表明，如果没有类似的纳税人决策机制（议会），财产税的税率就无法获得。这就引出了我们今天要讨论的税收与现有制度匹配的问题。 如果我们不能在税收改变的同时改变地方政治议程，就会因缺少基于民主程序的地方自治，如加州那样的限税机制的形成，而最终引发美国独立战争那样的激烈社会冲突。
二、如何将对直接税的依赖降低到最小
不论是考虑到中国历史上的制度传统还是征诸现实中的政治制度资源，近期内在中国基层普遍实行竞争性公共服务供给的条件都不成熟。制度匹配难题决定了财产税等直接税完全替代间接税是不现实的。
这就迫使我们必须考虑更现实、能与现有制度匹配的获取现金流的方式。这个方式同目前财政界鼓吹的转向直接税的税制改革正好相反， 不是要增加直接税的比重，而是将政府对直接税的依赖降低到最小。事实上，同在美国，地方政府对财产税的依赖程度大不相同。比如在马萨诸塞州，位于坎布里奇（Cambridge）的麻省理工学院（MIT），其下设医药和创投企业带来巨大税收，但该地财产税收入不到一河之隔的波士顿地区的一半。这给我们以启发：如何利用间接税与直接税税、非税收入与税收收入的替代性，减少直接税（特别是房地产税）的征收强度，从而将政治改革的必要性降到最低。
如果能够设计一个机制，通过土地使用权续期来降低企业的成本，其效果也等同于为企业减税。企业竞争力增加如果转化为地方政府税赋的增加，就可以间接为城市公共服务提供持久的税源。本文建议 可以考虑通过所谓的“第三财政”——国企，在不加税的情况下，帮助政府获得更多的现金流收入。
一个可参考的模式是新加坡。在新加坡，所有住宅均按当年价值缴纳10%的附加捐，但房屋所有人若为新加坡公民、永久居民或在新加坡登记并营业的公司，则可免纳。如果住宅是6楼以上的公寓建筑，其所有人不论是何种身份，均可免纳附加捐。如果我们将新加坡视作一个城市，其收入来源对财产税的依赖远小于美国和其他发达国家的城市政府。
新加坡政府之所以可以较少依赖财产税，一方面是可以依赖一般国家的中央税种即消费税和个人所得税，更主要的是依赖最大的收入来源即公司税。由于新加坡高达87%的居民居住在政府组屋，自住住宅免税，所以可以极大地降低本地企业最主要的成本支出项——劳动力。较低的成本，又吸引更多的企业来新加坡发展。从以下表中可以看出，新加坡政府税收中，对直接税的依赖远小于其他发达国家，这使得新加坡政府得以成为效率极高的威权政府。

2014年新加坡政府收入构成。来源：微信公众号“ singapore_property”
强大的国有企业和主权基金（如淡马锡）在减少政府对直接税的依赖方面也起到很大作用。由于其不对外公布企业盈亏，我们无从得知淡马锡投资中的直接红利，但可从其巨大的规模管窥一二。该公司以控股方式管理着23家国联企业（可视为其子公司），其中14家为独资公司，7家为上市公司，2家为有限责任公司。下属各类大小企业约2000多家，员工总人数达14万人，总资产超过420亿美元，占全国DGP的8%左右。作为对政府投资的回报，公司税后利润的一半上交财政部。
1989年，新加坡发展水平和我国今天一线城市处在类似阶段时，新加坡国立大学的三位经济学家曾对全新加坡500家最大企业（包括国有和私有）进行了调查，发现国有企业、外国跨国公司和本地私有企业的平均利润率分别28.8%、7.3%和2%。国有企业的效益明显高于私有企业。国企利润（红利）成为政府税收之外的另一项现金流来源。显然， 这部分收入越高，政府对税收的依赖就越小，政治上需要让渡的权利（民主）也就越少。
三、设立代表全民利益的“公众基金”
正是基于间接税为主的收益模式，新加坡得以保持市场经济国家最低的民主水平和最高的市场效率。中国的存量制度和新加坡类似，自治传统缺失和强政府习惯，使得间接税模式很容易和垄断性政治模式兼容。 只要能设计出“用脚投票”而不是“用手投票”的政府间竞争机制，就可以避开“直接税+民主政治”的传统模式，走出一条适合中国的经济道路。
间接税模式在中国最大的问题是城市间人口的自由流动。如果不能将公共服务免税对象同间接税贡献挂钩，这个模式就会像发达的福利国家那样走向破产。一个可行的思路，是将城市土地使用权免费续约（无偿享受城市公共服务）同自住且在本地缴交“五险一金”（养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险及住房公积金）挂钩，由于“五险一金”同税收挂钩，土地所包含的公共服务也随之与税收挂钩，凡是不符合这一条件的，土地使用权续期就采用财产税模式直接缴交公共服务费用。而凡是参与本地企业经济活动（标准是“五险一金”而非户籍）又没有其他住房的，均可享受土地使用权无偿续约。按这样的模式续期，和现有制度兼容性好，社会风险小。
为了减少对税收的依赖，地方政府可以借鉴新加坡“第三财政”的做法，通过资产性收入而不是直接税收支持城市日常运营成本。这个模式中的“国企”并非传统意义上的“国企”，甚至不是和淡马锡类似的“国企”。而是大众具有直接个人账户，可以通过股份参与分红，私人企业也可以视为广义国企的一种。笔者曾在一项与他人合作进行的研究中提出设立 代表全民利益的“公众基金”的方案。
具体而言，“公众基金”可以独立设立，也可以依托养老基金、社保基金、医疗保险等有个人账户、可以覆盖“全体国民”的机构。初始资本可来自垄断行业“国有”变为“民有”，即将国有企业的资产直接划归养老或社保基金。应当有多个“公众基金”在资本市场上竞争，这些机构最好不受政府管辖，而应成为市场上的职业经理人管理的独立机构。所有上市企业都应由此类“公众基金”充当终身保荐人；与此同时，“公众基金”对所保荐的企业终身负责，享有优先收益，维持保荐人权利、义务与责任的平衡，并将部分原始股的“租值”归于公众。设立“公众基金”的目标是公众资产的保值增值，同时建立起直接向大众分配财富的渠道。（详见：赵燕菁、周颖刚，《中国资本市场再设计：基于公平效率、富民强国的思考》，载《财经智库》2016年第2期。）
简言之，该方案将 城市化1.0阶段国家垄断土地一级市场的做法移植到了资本市场， 既可以避免对企业加税（政府甚至可以对有公众股的企业定向减税），也可以减少对财产税的依赖。通过这一制度，可以重建政府-企业-居民间的关系。让全民拥有资本，可体现中国经济制度的“社会主义特色”，极大地减少法国经济学家皮凯蒂（Thomas Piketty）在《21世纪资本论》中发现的那种由于资本分布不均所必然带来的社会分化。
美国的实践也表明，通过资本市场获得现金流，可能是比财产税更加“无痛”且与现有体制相匹配的收益来源。美国管理学大师彼得德鲁克（Peter Drucker，1909—2005）曾对二战期间担任通用汽车公司执行副总裁的查尔斯威尔逊（Charles Edward Wilson，1886—1972）说：“如果养老金账户里的钱被投资到股票市场，那么过几年之后，这些工人将成为美股企业的拥有者。”威尔逊答道：“正应该如此。”到1960年，养老金账户和工会拥有数以十亿计的资金，成为华尔街的大玩家。这些资本收入的增加，可以极大减少政府税收中的福利性支出（现代政府税收支出的最大项）。
如果中国能借鉴新加坡和美国的实践，将财产税的税率降低到象征性水平，则这一税种与现有体制的匹配难度就可能大幅降低。