说法丨印花税立法需解决四大难题

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  2018年11月1日,财政部、国家税务总局发布《中华人民共和国印花税法(征求意见稿)》(简称《征求意见稿》),公开向社会征求意见。意见反馈截至2018年11月30日。

  

  《征求意见稿》依照“稳中求进”的立法思路,基本维持了现行税制框架和总体税负水平,同时,根据情况发展变化和税收征管实际,对部分税目、税率和纳税方式等作了相应调整。由于印花税分为普通印花税和证券交易印花税,前者的变动会对个体行为人的经济行为产生直接影响,后者的变动又会对证券市场产生直接影响。因此,笔者认为,印花税立法是落实税收法定原则系列立法工作中的一个难点,总体来讲,主要包括四个方面。

  其一,印花税立法需凸显税收法定原则。印花税作为一个具体的税种,必须明确其作为公民合意的真实身份,其税基、税率、税收优惠、征收方式等内容的确定必须反映全体国民的意志。这也是此次推进税收法定原则工作的基调。因此,在立法思路、立法内容上必须尊重税法的基本原则和立法发展规律。此外,由于《印花税暂行条例》(简称《暂行条例》)在多年的实践中,对印花税决定机关的权限合法性问题一直未予解决,导致印花税征管的具体操作规范出现冲突、重叠,由此造成区际的税负不公和税制紊乱。此次《征求意见稿》在第11条、18条对该问题进行了抽象性明确。这是落实税收法定原则所产生的利好,有助于改善前述问题。

  其二,印花税立法需保持税收中性。从我国印花税征收管理的历史来看,2007年5月30日,财政部在凌晨突然宣布上调证券印花税税率,导致沪深两市近900支个股跌停,由此引发了我国资本市场的信任危机。应当看到,印花税与我国宏观经济发展密不可分,保持印花税的税收中性,是健康发展社会主义市场经济的内在要求。印花税率的设计应基于对经济规律的把握和科学详细的测算,在法治框架内进行决策。《征求意见稿》维持了证券交易税率,并结合民法的修改对合同类型的界定进行了厘清,反映出此次立法对“稳定市场”和“消减争议”的双重把握。税收中性同时也启示大家,要避免税收政策超越市场机制成为资源配置的决定因素,对我国较年轻的资本市场而言,要尽可能尊重市场发展的规律,避免宏观调控异化成市场控制。

  其三,印花税立法需控制授权尺度。授权立法是此次《征求意见稿》的重要内容,依照《〈征求意见稿〉说明》的表述,决策者依旧重视印花税在“相机调控”方面的作用,虽然基于市场的实际需要,由国务院对印花税的纳税人、税率、税收优惠进行调整能提升制度的灵活性,但是如果税率、税收优惠的调整全权交由国务院进行决定,此次印花税立法的实际意义将大打折扣。这是因为市场的风险绝非一日一时造成的,势必经过量的积累,将证券交易税率的调整权整体授予行政机关,并不利于提升其经济决策的谨慎度与合法性。笔者建议,增加全国人大在国务院调整印花税率方面的审查权,实现证券交易印花税从“政策治理”到“法律治理”。

  其四,印花税立法需明确立法目的。国家统计局数据显示,2017年印花税收入在总税收收入中占比1.7%,地方印花税收入在地方总税收收入中占比1.4%。由此可见,印花税在筹集财政收入方面效果有限,即便官方表示印花税收入年均增长19.1%,在总体规模上也难以发挥巨大的筹资作用。而从我国印花税制调整的历史来看,证券交易印花税曾经历过11次调整,它的调整是否符合经济规律,又是否符合法治要件,都有待商榷。因此,找准印花税立法的功能定位,是印花税税种未来发展的根本前提,否则,它的废止也将是大势所趋。

  笔者认为,前述四项问题是印花税立法中亟待解决的难题,其中部分内容在《征求意见稿》中提出了一些缓释之道,但操之过急的形式立法并不利于税收法定原则的最终体现,尤其是与宏观经济发生直接接触的税种立法更需保持审慎态度。(作者系北京大学法学院博士研究生)

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  编辑 丨 刘晓晗

  校对 丨 王 茹

  主编 丨 王 镡

  审核 丨 阮 莹

  

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