向海要地冲动强烈 中国出台严厉围填海管控措施

[ 摘要 ]连日来，国家海洋督察组陆续对辽宁、海南等六省区围填海专项督察情况进行反馈。人们看到，一个共性的、突出的问题，是沿海各地都存在着向海要地的冲动，普遍存在的不合理乃至违法围填海，给海洋生态环境、海洋开发秩序带来了一系列问题。

连日来，国家海洋督察组陆续对辽宁、海南等六省区围填海专项督察情况进行反馈。人们看到，一个共性的、突出的问题，是沿海各地都存在着向海要地的冲动，普遍存在的不合理乃至违法围填海，给海洋生态环境、海洋开发秩序带来了一系列问题。

17日，国家海洋局举行围填海情况新闻发布会，国家海洋局副局长林山青宣布，结合围填海督察整改工作，国家海洋局将采取“史上最严围填海管控措施”，以期保护优先、集约利用的用海理念牢固确立，使海域开发利用得到可持续发展。

6省(区)向海要地冲动强烈 存在三大共性突出问题

2017年，国家海洋局经国务院批准授权，组建国家海洋督察组，分两批对沿海11个省区市开展了围填海专项督察。督察组对辽宁、河北、江苏、福建、广西、海南开展了第一批围填海专项督察，同步对河北、福建开展了例行督察，目前督察意见已全部反馈。

“围填海在一定程度上缓解了沿海用地紧张，为沿海基础设施建设、新兴产业聚集区、重化工基地、装备制造基地等提供了承载空间。但同时，不合理的围填海和违法的围填海也给海洋生态环境、海洋开发秩序带来了一系列问题。”林山青说。

统计显示，自2002年《海域使用管理法》实施到2017年底，全国依法审批填海造地共15.8万公顷，约占沿海地区同期新增建设用地的12%，海洋生产总值占国内生产总值的9.5%，为促进经济社会发展、弥补沿海地区建设空间不足提供了重要保障。与此同时，通过督察看到，沿海各地都存在向海要地的冲动，出现了一些突出问题。

督察显示，6省(区)共性的、突出的问题，主要集中在三个方面：

——节约集约利用海域资源的要求贯彻不够彻底。部分地区脱离实际需求盲目填海，填而未用、长期空置，个别项目违规改变围填海用途，用于房地产开发，浪费海洋资源，破坏生态环境。

——违法审批，监管失位。有些地方从资源环境监管部门到投资核准部门，从综合管理部门到具体审批单位，责任不落实、履职不到位问题突出；违反海洋功能区划审批项目，化整为零、分散审批等问题频发；基层执法部门对于政府主导的未批先填项目制止难、查处难、执行难普遍存在；违法填海罚款由地方财政代缴，或者先收缴再返还给违法企业，行政处罚流于形式。

——近岸海域污染防治不力，陆源入海污染源底数不清，局部海域污染依然严重；督察组排查出的各类陆源入海污染源，与沿海各省(区)报送入海排污口数量差距巨大。

三大原因导致违法围填海存在

对于沿海多地不同程度存在的向海要地的冲动，不合理乃至违法围填海普遍存在。林山青指出，沿海地区经济社会快速发展，但人多地少、缺乏用地空间的问题普遍存在，客观上造成了向海要地的迫切需求。海域使用成本较低，沿海地区土地价格快速上涨，客观上刺激了沿海地区向海要地的冲动。

与此同时，土地征用大多数涉及拆迁安置补偿的人数较多，容易引发社会矛盾，而围填海造地矛盾相对较少，也使地方政府更愿意通过围填海来获取土地。

“归根结底是没有切实落实新发展理念，保护优先、集约利用的用海新理念还未确立或不够牢固。”林山青说，我们要适应高质量发展的要求，牢固树立保护优先、生态用海的理念，有针对性地加强围填海管控措施，不断提高海域开发利用和综合管理水平。

原则上不再审批一般性围填海项目 率先推行海洋生态保护红线制度

据了解，近年来，国家海洋局采取了一系列围填海管控的硬措施。

林山青说，在重点海湾、海洋保护区的核心区等重点区、重点河口区域、重要滨海湿地、重要砂质岸线等海域，禁止围填海。

在渤海则实施“四个暂停”措施－－暂停受理和审批围填海建设项目用海，暂停受理和审批区域建设用海规划，暂停下达围填海建设项目用海指标，暂停选划临时倾倒区。

林山青表示，今后，原则上不再审批一般性填海项目，不再分省下达围填海计划指标，围填海重点保障国家重大建设项目、公共基础设施、公益事业和国防建设等四类用海项目。

除了实施区域限批、对围填海项目实行有保有压之外，另有五大围填海管控措施陆续推出：

——密集出台政策，加强围填海管控。出台《围填海管控办法》《海岸线保护与利用管理办法》，《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》，制定配套细化的实施方案、技术标准规程，不断完善围填海管控的制度体系。

——率先在海洋领域推行生态保护红线制度。2014年，在渤海全面建立并实施海洋生态红线制度。截至目前，沿海11省区市已完成生态保护红线的划定，除上海外均已发布实施，将全国近岸管理海域的30%和大陆岸线的37%纳入生态保护红线范围。

——坚持“生态优先，节约优先”，严格填海项目论证、环评审查。出台相关技术标准，将生态用海要求纳入用海审查内容。严格填海项目环评审查，敢于碰硬，对存在严重缺陷的环评报告坚决不予批准。

——约谈地方政府负责人，强化压力传导。

——建立实施海洋督察制度。2017年完成了沿海11个省区市围填海专项督察全覆盖。第一批6省(区)的督察意见已全部反馈完毕。海洋督察对6省(区)的工作进入整改追责阶段。督察组明确要求，对督察发现的问题，6省(区)要切实整改、深入调查，厘清责任，严肃问责查处。

四大措施加强生态用海和集约用海

国家海洋局海域司司长江华安表示，针对海洋督察发现的问题，不仅要求地方政府积极整改，国家海洋局也要有针对性地采取措施，不断强化生态用海、集约用海。

江华安表示，下一步，国家海洋局将主要从四个方面强化围填海管控，强化生态用海和集约用海：

——进一步强化围填海年度计划指标管理。建立围填海总量控制制度，制定围填海五年计划和年度计划，围填海年度计划指标实行约束性管理，不得擅自突破。2018年继续暂停下达地方围填海计划指标，对符合国家重大建设项目用海、公共基础设施用海、公益事业用海、国防建设用海等四类项目，采取“一事一报”方式审查和安排围填海计划指标，其他一般性项目不再安排围填海计划指标。

——会同财政部门建立健全海域使用金征收标准动态调整机制，利用价格杠杆，加强围填海规模管控，即将大幅提高填海类的海域使用金征收标准。

——着力落实生态用海要求，2017年国家海洋局已印发相关围填海空间布局和平面设计的技术标准，将生态用海要求纳入用海审查内容，进一步提高用海的生态门槛。

——严格落实海岸线保护与利用管理制度，全面完成全国海岸线调查统计，将各省区市自然岸线保有率纳入地方政府考核指标，对于未达到自然岸线保有率管控目标的地区，以及对围填海专项督察中发现的对海洋生态环境影响突出的典型问题整改不到位的地区，不得申请2018年地方围填海计划指标。

十个“一律”：最严围填海管控措施出台

今年如何继续坚持落实海洋督察制度？对此，全国海洋督察办公室主任、国家海洋局法制与岛屿司司长古妩表示，抓落实是2018年的督察重点工作，推进海洋督察整改见效。同时，涉及海岛保护与利用、海洋生态环境等相关工作，也要适时开展专项督察。

“国家海洋局将逐渐实现海洋督察常态化、制度化，切实发挥海洋督察的重要作用。”古妩说。

林山青表示，结合围填海督察整改工作，国家海洋局将聚焦十个“一律”、三个“强化”，采取“史上最严围填海管控措施”。

林山青在国家海洋局围填海情况新闻发布会上详述了十个“一律”的具体内容：

——违法且严重破坏海洋生态环境的围海，分期分批，一律拆除；

——非法设置且严重破坏海洋生态环境的排污口，分期分批，一律关闭；

——围填海形成的、长期闲置的土地，一律依法收归国有；

——审批监管不作为、乱作为，一律问责；

——对批而未填且不符合现行用海政策的围填海项目，一律停止；

——通过围填海进行商业地产开发的，一律禁止；

——非涉及国计民生的建设项目填海，一律不批；

——渤海海域的围填海，一律禁止；

——围填海审批权，一律不得下放；

——年度围填海计划指标，一律不再分省区市下达。

林山青同时表示，坚持“谁破坏，谁修复”的原则，强化生态修复；以海岸带规划为引导，强化项目用海需求审查；加大审核督察力度，强化围填海日常监管。