清代巡抚制度在沿袭明朝的基础之上有了进一步的完善和发展。清初,顺治年间,由于连年征战,战火不息,巡抚也主要随着战争形势的发展变化而设,设置时间不一,职权不等。康熙时期,大规模的军事征战基本结束,巡抚逐渐地位得以提升,逐渐成为一省最高长官。至康熙中叶,总督和巡抚已经完全取代布政使成为地方最高长官。乾隆年间,道员成为总督和巡抚属官。经过顺康雍乾四期的调整,督抚最终成为统领地方文武官员,掌握地方军政要务的封疆大吏。
各省依据不同情况分别设置总督或巡抚,同为地方最高长官。巡抚作为某些省份的最高长官,有着极大的人事任命权,保举权,通过保举和人事任命为自己的权力寻找支撑点。雍乾时期除了露章报举外,还可以密举。在设置巡抚的省份,巡抚的保举对官员的仕途尤为重要,非科员出生的官员需经巡抚保举才能升职。
除人事任用权之外,军政大权亦全然握在总督和巡抚手中,“总督节制全省,巡抚专司粮饷而赞理焉”可见,督抚有节制全省绿营军队之权,即考核监督武官权、武职官员任用权、蔬定营制权、调遣军队权等。除此之外,财政权、司法权、教化权也全然归巡抚所有,可见督抚权力之大,地位之高。
与巡抚相比,清朝内阁学士自不可相提并论。清内阁沿袭明朝,置内阁,但其地位不及明朝。明朝大学士参预机务,尤其是首辅大学士,俨然以相位自居,一切朝政归其调度,曾几度出现朝政阁权独揽之局面。清代则不然毫无实权,只是名义上的各衙门之首。内阁的职权主要是宣布丝纶,草拟谕旨,办理本章,筹办典礼和祭祀,以及组织修书,收贮档籍等。
顺治十五年制内阁,但核心权力并没有进入内阁,内阁只是充当了皇帝的秘书处,起草拟谕旨,编撰书籍等工作,并未参与权力决断。雍正年间,军机处设立并成为权力核心机构。“凡以廷寄发出的谕旨不发内阁传抄,由军机处加封直接交兵部捷报传达”,由此,内阁的权力又被削弱一部分。
康熙九年,大学时品秩由正五品提升至正二品。雍正七年,又升格至正一品。虽然内阁官员的品秩得以上升,但是实权却被不断的削弱。清朝皇帝升格大学士品秩,仅是为了给文臣以最高荣称而已。从清朝的权力结构和内阁制度的演变来看,内阁学士实际上并没有多大实权,不过是充当秘书之职而已。而巡抚则不同,巡抚为地方封疆大吏,手握地方大权,主管一省之要务。权势之大甚至可以威胁中央的统治,而内阁学士品秩虽高,却只是荣誉而已,并无实质性权力,二者较之,高下立判。
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