Z博士的脑洞｜小产权房难以禁绝背后的纠缠和博弈

9月17日，深圳市规土委正式发布《深圳市人民政府关于农村城市化历史遗留产业类和公共配套类违法建筑的处理办法》，从2018年10月10日起施行。
其中有关“符合特定条件的历史违建，可以直接申请为商品性质房地产”等，引起了坊间极大的兴趣。大家纷纷猜想、揣测甚至有些人误以为，是不是小产权房问题要得到解决了？
从本《处理办法》看，提出的是一整套程序和标准，主要针对产业类历史违建和公共配套类历史违建，而且也不是全部“转正”，根据不同情况，会分别进行安全纳管、处理确认、依法拆除或者没收。
而我们通常说的“小产权房”，一般是在讨论住宅类。的确，“小产权房”在现行的法律法规中并没有明确的界定，可算是在社会实践中形成的一种约定俗成叫法。一般来说，是指在集体所有土地上开发建设的，向本集体经济组织成员之外的不特定人员进行销售的房屋。
但是，以深圳为例，其在2004年已经实现了全部集体土地国有化，也就是我们常说的，深圳是中国首个没有“农村”的城市。从这个意义上来说，深圳岂非不存在“小产权房”？
不过，所谓“小产权房”的困境正在于，这些房屋的土地没有经过国家的规划，也没有缴纳土地出让金和相关税费等费用，所以无法获得国家房管部门颁发的房屋所有权证。因此，所谓“小产权房”可能涵盖着合法商品房以外的各种房屋，可能是有合法报建手续的农民房、集资房、福利房、军产房、安居房、经济适用房等，也有无合法报建手续的违法建筑。
这种房产，深圳有，其他地方都有。
一块“心病”
“小产权”一直是一块社会“心病”。
2017年，国土资源部、住房和城乡建设部联合发布《关于房屋交易与不动产登记衔接有关问题的通知》，专门指出“防止小产权房通过不动产登记合法化”。
十几年来，人们一直在猜测小产权房是否能够得到确权，而中央到地方政府一再声明小产权的不合法性并提醒风险。双方似乎都有一种不屈不挠的“韧劲儿”，均咬定自己的主张不肯放松。
这或许基于现实的困难。
以深圳为例，其在原有集体土地征转过程中，遗留了大量未处置的建筑产权问题，其中大部分被列为“违法建筑”。根据深圳市政府公布的资料，截至2010年1月，深圳未办理任何审批手续的建筑达2.93亿平方米，占总建筑面积中的39%。2011年，深圳全市917.77平方公里建设用地中有390平方公里土地属原农村集体用地，占建设用地比例高达42.5%，其中只约有1/4为合法用地。根据政府部门的统计，截止2015年，全市违法建筑大约38万栋，面积约4.2亿多平方米，而改革开放以来深圳的地面建筑总共是9亿平方米，违建占到43%。
从全国看，据不完全统计，2014年的全国小产权房面积已经超过66亿平方米。小产权房的飞速“发展”和快速的城镇化进程和房价高速增长几乎同步，显现的是人口大量涌入城市后的刚性居住需求难以得到满足。
占据深圳几乎“半壁江山”的各种“小产权”，提供了可能2/3包括流动人口在内的居住人口住房。这就是现实。在其他城市即使是北京等，也毫无例外存在着类似问题。
正因为如此，以拆除违建为主要手段，遇到的难度极大。政策预警很久了，有效治理的方案始终难以出台。
世易时移，从支持到反对
有趣的是，若要论始作俑者，上世纪八十至九十年代，小产权房一直得到政府的鼓励与支持，甚至就是响应政府号召建成的。这种“促进”，和住房改革有一定关系。为缓解住房压力，政府号召城镇居民到农村建房，房改后又鼓励单位集资建房。很多单位就组织职工集资在城中村或城市近郊农村建房，让社会资金就和村集体合作参与进来便是一种受欢迎的方式。
1986年《土地管理法》第四十一条规定：“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”1991年《土地管理法实施条例》第二十六条规定了城镇非农业户口居民使用集体所有的土地建住宅的具体申请和批准程序。
1998年7月，国务院发布《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》，标志着我国福利分房时代的结束。1998年修改后的《土地管理法》随之删除了城市居民到农村建房的规定，但没有明确禁止城镇居民到农村买房。
禁止规定主要通过一些政策性文件。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第10条“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。国土资源部于2004印发《关于加强农村宅基地管理的意见》，第13条强调“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。
自然，世易时移，城市治理和相关法规更规范了，小产权房的合法性可能就不存在了，但是其历史作用和因此留下的历史及现实问题还在。
各有想法，你建房不如我建房
更有趣的是，小产权房不可能是完全的某些贪婪的“个人”意志和喜好产物。虽然中央及地方政府对待小产权房的态度是“严防死守”，但最基层的乡镇政府却支持开发这类住宅，他们或默认或明确，有时甚至直接是小产权房建设的组织和实施者。
除了现实中确实的居住需求，乡镇政府也有自己的需求。其作为集体土地的所有者，却没有出让土地使用权的权力，无法享受土地出让金收益。因此，默认或鼓励小产权房从而“创收”，无非都是一种与上级政府在土地收益上“争利”的表现和努力。
这无疑是因为我国的二元土地制度造成了土地收益的巨大差别。国家可以为了公共利益的需要，依法在给予补偿的基础上征收集体土地。强制征收制度对什么情况属于公共利益的规定不甚具体，而补偿则与市场价格相差甚远。国务院发展研究中心的一项调查显示，农民在土地被征收后拿到的补偿款，只占整个土地增值收益的5%-10%。
结果就是，农民发现，本来属于自己的土地是那么值钱的，自己所得却相比非常少，这太不公平啦！与其被征收，让开发商赚大钱，为什么同样是一块地，同样是建房子，我不自己发家致富呢？
与此同时，土地出让金是地方政府财政收入的重要来源之一。据财政部数据显示，2017年国有土地使用权出让收入52059亿元，占财政收入的约30%，同比增长40.7%，再次刷新历史记录。在2013年，土地出让金占地方财政收入比重甚至接近60%。小产权房大量开发无疑会影响了房地产开发商的在售商品房利润，相应也会影响地方政府在土地出让金和税费上的收入。
于是，在征地、拆迁方面的矛盾越来越剧烈。
不能满足的需求，难道不是好事？
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，有一条内容是“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市，同价同权”，曾经引发热议。一些人认为，“实行与国有土地同等入市，同价同权”为小产权房合法化找到了依据；另一些人则关注到相反重点，认为“在符合规划和用途管制前提下”是加在合法化上的紧箍咒。
无论从历史的纵轴还是从现实的平面来看，小产权房其实都是一个社会治理问题，隐含着的是中央、地方和基层政府关系问题。
但无论哪一级政府，都应该看到，他们面临的，是同一个市场，同一段供需关系。
珠三角地区大量的“历史违建”与其经济发展历史非常一致。改革开放后，珠江三角洲地区有大量外国投资、企业和外来务工人员涌入，带来对厂房和住房的巨量需求。很多村集体都在集体土地上建造厂房和住房满足需求。也就是说，经济发展和人口流动带来需求的增长，这是必然趋势。全国也是一样。城镇化进程开启后，深圳甚至已经没有“农村”，而不需要再区分身份的“居民”进入了各个城市，尤其是大城市，也促进了包括小产权房在内的住房供给。
这种供给，是基于巨大需求的不能被满足。而这些需求，背后是生机勃勃的一往无前的劳动者，他们的需求，分明是经济发展向好的象征和继续利好的基础。
各种利益分配如何平衡，的确考验改革者的智慧。但是，以广大居民的利益为基础，以广大市场的需求为基础，才能找到正确的改革方向。
因为，也只有他们利益有保障，需求有回应，才能是经济发展向好的象征和继续利好的基础。
后记
自然，小产权房是不合法，但是其存在的“正当性”是否全属无稽？
小产权房的存在不应让人奇怪，看似个人逐利的违法违规行为，之所以能够蔚然成风，是因为这是一场背景更复杂的纠缠和博弈。
同时，小产权房的存在不应让人奇怪，看似小部分人逐利的违法违规行为，是因为市场上供需关系非常扭曲，供给增加的速度远远跟不上需求。
从某种意义上说，小产权房和“黑车”一样，违法违规却难以禁绝，背后是治理观念和治理水平与市场现实的陡峭沟壑，让政策执行往往“无路可走”。说到底，要打通铺好的，其实是条思“路”。
（作者万喆系经济学家，澎湃新闻特约评论员。）