解读丨从省级到市级:全国地方政府隐性债务测算

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  全国地方政府隐性债务估测——财政收支恒等的角度

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  已有估算方法

  从负债端估计地方政府隐性负债,困于地方政府绕道借债方式较多,难以完全把握,普遍存在低估现象。因此,我们选择从资产端入手。从资金的来源与运用角度,地方政府债务分析可从负债端和投资端切入。与此对应,地方政府债务估算方法可分为直接法和间接法。直接法将地方政府债务划分为各大类及其细项,加总求出各年增量债务,在往年存量的基础上求得现存债务。已有估算多采取该种方法。审计署将地方政府债务划分为政府有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务,依照“见账、见人、见物、逐项审核”的原则摸底地方债务。部分研究将地方政府债务分为显性债务和隐形债务,分类估算求值。虽然直接法直截了当地计算政府债务,测算方式简单易懂,但存在以下问题:(1)地方政府债务结构分散、隐蔽性强,存在估算遗漏现象。如地方政府大多存在依托国企绕开监管储资举债的现象,单纯将隐性债务划分为地方政府融资平台发债、银行贷款、非标融资及明股实债的PPP项目等无法完全覆盖现存债务。(2)各家研究划分标准各异,统计口径不一,可比性较低。如地方政府融资平台定义宽窄不一。审计署、银监会和中国人民银行曾分别表明2011年底融资平台数为6576、9828及1万余家。官方机构尚且未统一口径,民间估算必带有一定主观性,结果可比性较低。(3)地方政府债务数据不透明,来源较窄,可得性较差。除去实地调研,估算可用数据多为官方公开数据。由于地方政府存在藏债等行为,公开数据较为有限且准确性有待考究。若深入各省市实地调研,多囿于难以从各级政府和融资平台获得真实数据,耗时耗力,成效较低。

  间接法从地方政府投资端入手,依托“支出=收入”等式,判断资金运用总额后扣除政府自有资金得政府各年举债额,每年加总求出债务存量。现有研究中此类方法运用相对较少。相较直接法,间接法资金用途更容易确定,可避免债务划分不清的问题,数据更容易获得,更具备操作性。我们选择在间接法的框架下估算地方政府负债。

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  本文使用的估算方法

  1.样本选取

  地方政府债务爆发于2009年,我们选取2009-2017年为估算样本期。2009年大规模经济刺激计划推出引致地方政府投资快速扩张,地方政府投资配套预估超20万亿。期间,在经济下滑、政府财力不足的境况下,举债成为各地政府首选应对策略。2009年,地方政府债务骤增62%,引发社会广泛关注。

  2.政府债务估算等式

  我们从地方政府收支平衡角度建立以下公式估算地方政府各年债务增量:

  基建投资-中央项目下的基建投资=预算内基建投资资金+基建投资收入+地方政府债务

  地方政府债务=地方政府债(显性债务)+地方政府隐性债务

  资金运用端,由于地方政府举债主要用于地方基础设施投资,我们将地方基础设施建设投资额(基建投资)减去中央项目下的基础设施投资额作为地方政府资金支出总额。资金来源端,地方政府基建资金大多由预算内资金、基建收入和政府债务融资筹得。因此,我们建立如下公式定义各年地方政府债务增量:地方政府资金支出总额-预算内基建投资资金-基建收入=地方政府债务增量。与多数债务分类相似,我们将地方政府债务分为显性债务和隐性债务。近日,《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》下达地方,对隐性债务口径做出明确界定。《意见》指出地方政府在法定政府债务限额外,以任何形式违法违规或变相举借的债务均为隐性债务。2015年新预算法实施以来,发行地方政府债券成为地方政府举债融资的唯一合法渠。因此,我们认为除地方政府债外,政府及其部门、融资平台公司、国有企业、事业单位等以其他方式融入的,最终需由财政性资金偿还或以协议形式约定未来财政支出责任事项的资金均应纳入隐性债务范畴,即地方政府债务-地方政府显性发债=地方政府隐性债务。本次估算历年债务存量为自2009年起各年债务增量之和。

  我们对吕健(2014年)提出的等式(地方政府债务=市政领域的固定资产投资-预算内资金投入-土地出让收入中用于投资的资金-投资项目的盈利现金流入)做出以下修正:2011年《财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》发布,要求从2011年起除教育收费纳入财政专户管理外,其他预算外资金全部纳入预算管理。2011年前,土地出让收入归属于预算外收入的政府性基金收入,2011年后纳入预算。因此2011年后基建资金来源中预算内资金已将用于基建投资的土地出让收入计入其中,不应重复单独扣除。

  综上,地方政府债务=基建投资-中央项目下的基建投资-预算基建投资资金-基建投资收入;地方政府隐性债务=基建投资-中央项目下的基建投资-预算内基建投资资金-基建投资收入-地方政府债。

  3.代理变量设计

  参照国家统计局,固定资产投资完成额中基础设施建设投资由电力、燃气及水的生产和供应业,交通运输、仓储和邮政业,水利、环境和公共设施管理业三类行业组成,我们分别选取以上三类行业的全社会固定资产投资完成额、中央项目城镇固定资产完成额、基建收入和来源于国家预算内资金的城镇固定资产投资资金作为基建投资、中央项目下的基建投资、基建投资收入和预算内基建投资资金的代理变量。由于数据来源有限且2009-2017年农村固定资产投资完成平均占全社会固定资产投资完成额的2%,占比较小,我们暂时忽略全社会固定资产投资与城镇固定资产投资的差异。2017年的全固定资产投资完成额、中央项目城镇固定资产完成额和来源于国家预算内资金的城镇固定资产投资资金依照2016年的增长率估算。基建投资收益,选用EBITDA率,即息税折旧及摊销前收入这一指标来代表基建投资所产生的现金流,也即EBITDA率*基建固定资产投资。我们把基建领域的各个子行业的平均EBITDA比率算出后,采用三年滚动平均值作为估计值。基建收入=∑三类行业全社会固定资产投资额*EBITDA率(息税折旧摊销前利润/总资产)。地方显性债务,则直接使用17年年末的地方政府债务余额作为指标。

  综上,我们可以得出:

  基建固定资产投资完成额年度累计-基建中央项目年度累计=基建投资国家预算内资金+各行业EBITDA率×该行业固定资产投资完成额+地方政府债务余额+隐性债务

   首先,估算地方政府基建的投资总量。基建的固定资产投资完成额增长迅速,从2009年的5.47万亿迅速增长到2017年的17.31万亿,平均年增长率达16%。相较而言,基建行业的中央项目占比并不高,从2009年的11813亿元增长到2017年16898亿元,平均年增长率仅有5%,占基建投资比重从22%逐步下降到9%。这表明,我国的基础设施建设主要是有地方政府推动的,背后支撑的也主要是地方政府的财力,这也是地方政府性债务问题的缘起。

  

  
其次,基建投资的国家预算资金来源。基建行业的国家预算资金来源,从2009年的7102亿元上升到2017年的24584亿元,平均年增长率为17%。但其在基建投资的资金来源的比重一直不高,在10%-15%的区间徘徊,可见财政预算相比较基建的支出而言,是远远不够的。

  

  

   第三,基建投资收益的指标选取,由于可得性的原因,此处选取基建三个行业的最近5年的行业平均EBITDA率。其中,由于行业统计的区别,我们把电力行业,燃气行业和水行业的EBITDA率加权平均作为一个行业的指标,并使用市政公用业的EBITDA率代替水利、环境和公共设施管理业的EBITDA率。从而估计基建投资的收益,已从2009年的5239亿增长到2017年的20145亿元,总计达到97164亿元。

  

  最后,在计算地方政府债务数据时需要说明的是,地方政府发债存在着仅有存量,缺乏流量数据的问题。因在2014年地方债试行之前,地方政府不存在显性和隐性之分,可以一体作为债务总额。而在地方政府允许以发债筹集资金之后,显性和隐性债务才有明确区分。到2017年末,地方政府显性债务余额达到16.47万亿元。

  综上,我们根据:

  隐性债务=基建固定资产投资完成额-基建中央项目-基建投资国家预算内资金+各行业EBITDA率×该行业固定资产投资完成额+地方政府债务余额

  得到如下数据:

  

   最终的估算结果显示全国地方政府隐性债务的规模约在38万亿元左右。由此可见,在地方政府基建的资金来源中,最主要的部分就是来自于隐性债务,约占50%左右的比重。

  

  

  全国地方政府隐性债务估测——模型回归估测

  除以上资产端计算地方隐性债务规模外,我们尝试用数据回归的方式估测全国地方政府隐性债务的规模。

  模型估计思路:即地方基建投资的收支平衡,收入端为财政基建投资预算+地方性债务(包含显性债务及隐性债务)。而支出端主要对接的是基建投资,而基建投资的目的主要又是拉动经济增长,因而基建固定资产投资完成额和GDP增长率是两个反映隐性债务规模的变量。

  由此可得:

  地方政府隐性债务=地方政府债务-地方政府显性债务=a基建固定资产投资完成额+bGDP增长率+c基建预算内资金来源。

  为了进行估计,我们采用了社科院统计的2009年—2014年的地方政府债务总额这一数据来估算具体系数。这样我们可以最终根据2017年的数据估算出2017年的地方政府债务,再扣除地方政府显性债务之后,剩余部分即地方政府隐性债务。

  各项具体数据列示如下:

  
消除共线性后,回归估计的结果显示,2017年地方政府债务总额约为59.27万亿,扣除地方政府显性债务余额16.47万亿之后,得到地方政府隐性债务总额约为42.8万亿。

  

  各省隐性债务估算

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  地方政府债务估算方法

  1.各省地方政府债务估算

  各省地方政府债务原则上参照全国政府债务估算等式进行估算。需要注意的是,由于wind中缺少各省三类行业中央项目城镇固定资产完成额和来源于国家预算内资金的城镇固定资产投资资金额,我们按如下公式估算: i省中央项目城镇固定资产完成额=i省全社会固定资产投资完成额/全国全社会固定资产投资完成额*全国中央项目城镇固定资产完成额;i省来源于国家预算内资金的城镇固定资产投资资金 =i省全社会固定资产投资完成额/全国全社会固定资产投资完成额*全国来源于国家预算内资金的城镇固定资产投资资金。i省基建收入=∑i省三类行业全社会固定资产投资额*i省三类行业全国EBITDA率平均值(息税折旧摊销前利润/总资产)。

  2.各省地级市债务估算

  由于存在数据可得性的问题,我们的地级市债务估算方法分为两类。当各地级市可获取电力、燃气及水的生产和供应业,交通运输、仓储和邮政业,水利、环境和公共设施管理业的城镇固定资产投资完成额时,参照各省地方政府债务估算方法估算债务。当上述数据难以获取时,我们按照各市固定资产投资额占全省固定资产投资额的比例计算各省电力、燃气及水的生产和供应业,交通运输、仓储和邮政业,水利、环境和公共设施管理业的固定资产投资完成额,后续参照各省地方政府债务估算方法估算各市总债务(显性+隐性)存量。

  值得注意的是,2014年国发43号文明确规定,市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。因而我们无法获得地级市显性发债数据,故地级市债务估算未对显隐性债务分别测算,仅限于各年的总债务估算。报告省级债务估算聚焦各年总债务(显性+隐性)存量及2017年隐性债务存量估算。

  此外,由于各省及地级市的中央项目城镇固定资产完成额、来源于国家预算内资金的城镇固定资产投资资金和基建收入均为估计值,与各省市固定资产投资额紧密相关,估算存在一定误差,结果仅作参考。

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  各省地方政府债务情况分析

  1.各省地方政府债务存量情况分析

  我国地方政府债务存量呈现显隐性“双高”现象,东部地区债务存量最高

  根据估算结果,2017年全国地方政府债务总额高达549884亿元。其中,显性债务总额为164706亿元,占比30%;隐性债务总额为385178亿元,占比70%,为显性债务的2.3倍。分省来看,四川、江苏、广东、山东和浙江地方政府债务总量位列前五,占全国债务存量的28.3%。上海、青海、宁夏、海南和西藏绝对债务规模相对较小。显性债务存量方面,前五个省份依次为江苏、山东、浙江、四川、广东,占比30%,甘肃、海南、青海、宁夏和西藏五省地方政府债发行量较小。隐性债务存量方面,前五个省份依次为四川、江苏、广东、山东和浙江,占比27.8%,上海、青海、宁夏、海南和西藏五省较低。四川、江苏、广东、山东和浙江等省份地方政府债务存量呈显隐性“双高”现象。

  

  

  分地区来看,东部地区债务存量绝对数最高,总债务、显性债务和隐性债务存量分别为21.74、7.45与14.29万亿;西部地区次之,债务存量分别为18.87、5.17、13.70万亿;中部地区最低。东部地区,江苏、浙江和山东等省债务存量较高。西部地区,四川、内蒙古、陕西等债务存量较突出。中部地区,湖南、湖北和河南债务存量较高。

  

  债务增速方面,2010-2013年东、中、西部地区趋势相近,2015年出现分化。具体来看,2011年,“4万亿”投资扩张计划的资金刺激作用逐步消散,三地地方政府总债务增量增速出现大幅放缓。之后由于宏观经济下行压力大,地方政府经济增速下滑,财政稳增长压力上升,2012-2013年稳增长再次开启,各地债务增速逐步上升恢复至2010年水平。2014年在金融环境趋紧的情况下,三地债务增速再次出现小幅下降。2015后,东部、中部地区债务增速先升后降,而西部地区则经历了先降后升。

  在近7年的债务积累中,东部地区在三地中增速最低,2016年增速降至11%。而2015年之前,西部地区债务增速最高,中部地区次之。2015后,中部地区债务增速超过西部,在24-26%区间内波动。西部地区在20-23%范围内变化。整体而言,三地债务增速目前较2010年均有所下降,但除东部地区增速下降较快外,中部地区和西部地区债务增速仍处于较高水平。三地部分省份增速走势与三地整体增速变化相近,但由于各地经济发展、政府财政收支和固定资产投资情况各异,不同省份债务增速略有分化。

  

  2.各省债务风险分析

  地方政府债务风险评价,除去剖析地方政府债务存量,业界和学术界普遍综合考量政府财政收支情况,使用债务比率予以衡量。参考国际和我国已有做法,我们选取债务率、负债率、债务依存度和财政自给率四个指标及合成指标(债务率、负债率、债务依存度的简单加权平均)对2017年末地方政府债务情况进行分析。

  债务率=地方政府债务余额/当年政府综合财力。综合财力旨在衡量政府稳定的可支配收入,我们认为综合财力为政府一般公共预算收入、政府性基金收入和转移支付之和。债务率旨在测量当地债务规模,依照国际货币基金组织(IMF),债务率的参考标准范围为90%-150%。我们分别计算各省政府显性债务率(地方政府显性债务余额/政府综合财力)和总债务债务率(地方政府总债务余额/政府综合财力)。

  负债率=地方政府债务余额/各地GDP。该指标衡量经济总规模对政府债务的承载能力。国际上通常以《马斯特里赫特条约》规定的60%作为债务风险的参考值。我们分别计算各省政府显性负债率(地方政府显性债务余额/各地GDP)和总债务负债率(地方政府总债务余额/各地GDP)。

  债务依存度=当年地方政府债务收入/当年财政支出总额。财政支出总额=地方政府一般公共预算支出+政府性基金支出。我们将当年地方政府债务收入定义为当年地方政府债发行量(显性债务)和总债务增量,并分别求值。该指标衡量财政支出对债务收入的依赖程度。国际上公认的债务依存度安全线为15%-20%。

  财政自给率=地方财政一般预算内收入/地方财政一般预算内支出。财政自给率评价地方财政的“自我造血能力”。财政自给率越大,地方政府对中央财政转移支付的依赖越低,地方经济越繁荣。

  合成指标——债务率+负债率+债务依存度的等权重平均。我们对债务率、负债率和债务依存度做简单加权平均处理,在结合各省政府财政收支、经济发展水平和举债水平等情况后,综合考量各省的债务风险。其中,债务率、负债率和债务依存度指标的分子均分为地方政府显性债务和地方政府债务总额两类计算。合成指标越大,政府偿债能力越弱,债务风险越大。

  1债务率

  截止2017年底,我国显性债务率仍处于相对合理水平,但叠加隐性债务后的总债务债务率却远高于150%的最高参考范围上限。若完全由地方承担的话,地方政府偿债压力可能过大。横向比较来看,东部地区偿债风险最小,西部地区偿债压力最大。分省情况,内蒙古、陕西、福建、云南、湖南等省份债务率较高。

  具体来看,2017年,全国地方政府显性债务率达83.22%,低于国际货币基金组织90%的参考标准。分地区来看,西部地区地方政府显性债务率最高,为98.37%。中部地区和东部地区债务率水平接近,均低于80%。分省来看,辽宁、贵州、内蒙古、云南、湖南、陕西和福建显性债务率最高,皆高于100%,辽宁债务率高达150.71%,略超标准参考范围150%的上限。广东、江西、上海、北京和西藏显性债务率水平较低。

  叠加隐性债务后,全国地方政府总债务债务率为277.83%。分地区来看,总债务债务率由高到低排列依次为西部359.02%、中部295.65%和东部224.76%,远高于150%。分省来看,内蒙古、陕西、福建、云南、山西、湖南、四川和宁夏等省债务率高于350%。仅北京和上海债务率低于150%,落在参考标准范围内。

  

  2负债率

  截至2017年,地方政府显性债务负债率依然处于安全范围,叠加隐性债务后的总债务负债率略高于合理水平(60%)。西部地区债务风险最大,中部地区债务风险位于临界水平,东部地区债务率水平合意。西藏、内蒙古、青海、贵州、宁夏等省份负债率较高。

  具体来看,全国显性债务负债率为19.25%,远低于《马斯特里赫特条约》规定的60%。中、东部地区显性债务负债率低于全国水平,西部地区负债率显性负债率最高为30.25%。31个省份中,贵州、青海、内蒙古、云南和宁夏等省份负债率水平较高,江苏、河南、西藏、北京和广东负债率较低。

  叠加隐性债务后,全国总债务负债率为64.28%,略高于60%。东部地区为45.90%,债务风险整体可控。中部地区总债务负债率68.17%,略高于全国水平,须引起警惕。西部地区负债率最高达110.39%,应予以重点关注。分省而言,东部地区6个省份低于60%,中部地区2省达标,西部地区全部省份负债率均高于60%的参考值。西藏自治州总债务负债率最高为218.33%,青海、内蒙古、甘肃、贵州和宁夏回族自治区负债率高于120%。山东、江苏、广东、北京和上海等东部发达地区总体负债率较低。

  

  3债务依存度

  截至2017年,全国显性债务依存度位于合理水平,叠加隐性债务后总债务增量债务依存度则超出了国际公认的安全上限近33个百分点。财政支出对债务收入的依赖过高。东部、中部和西部地区均存在财政对债务依赖性过高的问题,西部地区最为严重。陕西、内蒙古、贵州、云南、湖南等省份债务依存度相对较高。

  依据2017年的数据,全国显性债务依存度为19.48%,位于20%的安全线内。分地区来看,西部地区为30.25%,财政支出负债依存度较大。东部地区债务依存度最低,为16.50%。分省来看,全国共计16个省显性债务依存度高于20%。辽宁、贵州、云南、广西和海南等债务依存度位列前五,湖北、北京、广东、上海和西藏等地显性债务依存度较低。

  叠加隐性债务,全国地方政府总债务增量债务依存度为52.95%。东部、中部和西部地区增量债务依存度分别为39.41%、58.33%和72.58%,远高于20%,地方政府基建投资债务依赖度过高。省份层面,仅北京和上海债务依存度小于20%。陕西和内蒙古自治区债务依存度高于100%,福建、湖南、贵州和云南等省份债务依存度高于70%。

  

  4财政自给率

  2017年,全国财政自给率为52.58%,经济发达地区财政自给率远高于经济薄弱地区。地区层面,东部地区遥遥领先,财政自给率高达71.14%,中部地区随后为41.40%。西部地区对中央财政转移支付依赖度最高,仅为34.03%。31个省份中,由于中央不断推进扶贫开发,西藏自治州财政自给率不足10%,仅有6.57%。西部地区青海、宁夏、云南和中部地区甘肃财政自给率未及30%。广东、江苏、浙江、天津、北京和上海等东部发达地区财政自给率高于70%。

  

  综合考量各省的债务存量、财政收支水平和经济发展水平后,我们将债务率、负债率和债务依存度加权平均生成合成指标,衡量各省的债务风险水平。2017年,全国合成指标值为131.69%。从地区来看,东部地区最低,为103.36%。中部地区略高于全国水平,达140.71%。西部地区最高,为180.66%。从省份来看,内蒙古、陕西、福建、云南、贵州、山西和宁夏等地较高,广东、江西、江苏、北京、上海合成指标值相对较低。指标值越低,债务风险越小。我们可以发现东部经济发达地区的债务风险小于西部落后地区。由于中央财政补助力度较大,西藏等低债务风险小于预期。

  

   (5小结

  整体来看,我国地方政府显性债务相对透明且风险尚可把握。但叠加隐性债务后的总债务风险水平高企,债务率、负债率及债务依存度均突破国际安全边际,处于较高水平。因此,防范处置隐性债务应是化解地方政府债务风险的主要方向。

  从地区来看,我国东部地区债务风险相对最小,西部地区债务问题最为严重。

  从省份来看,显性债务风险相对较高的省份集中于内蒙古、贵州、云南和辽宁。隐性债务问题较为严重的省份主要为内蒙古、陕西、福建、湖南、云南、贵州和宁夏等。西藏、青海、甘肃、宁夏、云南等省份财政自给率较低,对中央财政存在较大依赖。合成指标显示,结合各影响因素,内蒙古、陕西、福建、云南、贵州、山西和宁夏等省份债务问题需引起关注。

  相比之下,北京、上海、广东、江苏等东部沿海省份,经济发展相对较快,对地方政府债务具有较强的支撑能力,财政自给水平加高。另外,因几乎完全依靠中央补助,西藏等省份显性债务问题温和,总债务问题相对并不突出。合成指标表明,广东、江西、江苏、上海和北京等地地方政府债务在全国范围来看,相对更为健康。

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  进一步 细化到市的负债情况

  我们对各省在全国的债务情况做出排序后,分别选取债务问题较为严重的三个省(陕西、内蒙古、贵州)、债务风险水平处于中游的三个省(甘肃、新疆、湖北)及债务风险较小的四个省(江西、辽宁、山东、广东),估计其下辖地级市债务情况。

  

  

  

  

  

  

  对与市级地方政府的债务估计,需要再次说明,因市级显性发债由省级单位代发,我们无法获得市级政府显性债余额。因此,此处估计的市级地方政府债务应是显性叠加隐性的总债务水平。由市级债务绝对水平与负债率情况来看,债务绝对数高并不一定意味着有偿债风险。地方同样可以达到“发债—助推经济增长”的良性循环。但往往事与愿违的是,地方更容易进入“发债—维持经济增长”的恶性轮回。

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