每经专访国家开发银行原副行长、首任财政部税政司司长刘克崮:分税理顺中央与省级关系 大大增强国家财政实力

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刘克崮 图片来源:视频截图

  1994年先后进行了多个领域的改革,其中最重要、难度最大的是财税改革。这场改革的亲历者之一刘克崮,自1990年进入财政部,先后任职财税体制改革司副司长和税政司司长,直接参与了1993年准备、1994年进行的财税体制改革。

  近日,《每日经济新闻》记者在北京专访了刘克崮先生。回忆起这场24年前的重大改革,他对许多细节仍如数家珍。

  刘克崮向记者介绍,当时财政部财税体制改革司组织的全国企业财务和税收普查资料,有力地支持了三项重大改革方案的测算工作。1993年改革高峰时使用的1992年的普查资料,记录的税收约占全国的80%,利润约占全国的98%。

  当然,改革并非一帆风顺。1993年9月2日,决策层通过改革方案后,地方反应强烈。当年9月9日,时任国务院副总理朱镕基带队走访各地,先后去了17个省份,包括海南、广东等。除新疆外,刘克崮全程陪同调研交流。

  作为这场载入史册的财税改革的亲历者,对于改革过程,刘克崮有怎样的感受?他是如何评价改革成果的?《每日经济新闻》记者(以下简称NBD)对其进行了专访。

  理顺国家与企业的关系

  NBD:能否整体介绍一下这轮改革的背景?

  刘克崮:1992年之前,为适应经济体制转轨需要,以对地方和企业放权、让利、搞活为主线,形成了两个包干体制。一是企业承包制,涉及国家与企业的分配关系改革。二是财政包干制,涉及中央与地方的分配关系改革。

  实行企业利润或(利税)上缴承包制,放权让利,增加了企业活力,加快了企业发展,但也有诸多负面作用。一是不够规范,不利于企业转换经营机制。二是不公平,不利于企业平等竞争。三是不稳定,不利于兼顾国家、企业和个人利益关系,调动三者积极性。

  财政包干制,扩大了地方权力,增加了地方财力,激励了地方发展经济的热情,在改革初期的经济社会条件下发挥了积极作用。同时也有负面效应,一是不规范、不稳定。各省区具体包干形式没有统一标准。二是过度强化了地方利益,形成了地区间的市场分割,阻碍了全国统一大市场的形成。

  此外,因地方减免税政策自主权过大,加上企业承包制的负面作用,导致财政收入占国内生产总值的比重逐年下降。在收入增量分配方面,中央在全国财政收入中的比重越来越低,严重弱化了中央的宏观调控能力。从上世纪80年代未到90年代初,就发生过中央财政向地方财政三次“借钱”的无奈之举。

  NBD:为积极搞活企业,我国对国营企业实行了“税利分流”试点,当时效果如何?

  刘克崮:1992年秋天中共十四大召开,明确“建立社会主义市场经济体制”的改革目标,对财税体制改革提出了要“统筹兼顾国家、集体、个人三者利益,理顺国家与企业、中央与地方的分配关系”两条主线,从而指明了相应的解决办法,即逐步实行“税利分流”和分税制,明确了财税改革的方向和任务。

  目前我们谈到1994年的财税体制改革,大多人首先想到的是分税制,但其实在分税制改革前以及同时,我们已经进行了相关配套改革。比如,企业财务会计制度改革、国家和企业分配关系改革(税利分流)、工商税制改革等。

  在“税利分流”方面,1988年,重庆市率先进行了试点。同年,湖南省益阳市、福建省厦门市也相继试点。

  总体上看,“税利分流”将企业上交国家利润的方式分为所得税和税后利润两种不同形式,理顺了国家与企业的基本关系。同时,促进了企业所有权和经营权的分离,有利于企业转换经营机制,建立规范的企业制度,既增加了企业活力,又能提高企业的自我约束能力。

  分权、分税、分机构

  NBD:这项重大财税体制改革的筹备过程是怎样的?当时财政部做了哪些具体工作?

  刘克崮:推动改革是在党的十四大之后,也就是1993年初开始酝酿。到了1993年5月份,中办、中财办召开宏观经济改革动员会,部署将进行的十多项大改革,重点包括财政、金融、外贸、国资等方面。

  1993年5月,中共中央决定当年十四届三中全会的主题是讨论《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。随后,成立了相应的文件起草小组。

  1993年6月,中办召集各有关部门开会,部署财税、金融、投资、外贸、外汇、企业、农村、社保等专题调研工作。财税方面,主要有国家与企业分配关系改革、分税制改革、工商税制改革和复式预算改革。

  同时,财政部进行密集的调研以及一系列的准备工作,到了6月份,中央的文件就开始起草了,我们的调研结束。然后,我们在7月初提交了改革报告,涉及财政的主要是三块,包括税利分流、分税制以及税务局为主的税制改革。

  在这个时期,国家体改委、财政部和世界银行在大连召开“中国宏观经济管理国际研讨会”,听取国际专家意见,应该说世行的专家对财税改革也有一定贡献。

  7月中旬形成了国家与企业分配关系、工商税制和分税制改革三个初步方案,并在7月23日召开的全国财政工作会议上讨论通过。9月,中共中央政治局常委会通过财税改革方案,消息很快传播开来。

  NBD:分税制改革作为1994年财税体制改革的核心,主要涉及哪些方面,有哪些具体内容?

  刘克崮:分税制改革具体内容可以用六个词来概括:分权、分税、分机构;返还、挂钩、转移支付。前三个是改革的主体内容,后三个是辅助措施。

  具体来说,“分权”定支出,是划分、明确中央和地方政府的事权,相应确定财政支出范围。

  “分税”定收入,是按税种划分各自的财政收入范围,将全部税收划分为中央税、地方税以及中央与地方共享税。

  “分机构”建体系,是将原来的一套税务机构分设为国税、地税两套税务机构,分别负责征收中央收入和地方收入,建立了相对独立的地方财税工作体系。

  两个多月走访17省市

  NBD:在分税制改革中,中央与地方是如何协调的?

  刘克崮:1993年9月,中共中央政治局常委会通过财税改革三个方案后,信息传播很快,一些地方反应强烈。主要是针对分税制方案,认为这个方案比较“紧”,并有一定的抵触情绪。朱镕基果断决定,立即带领中央各有关部门负责同志赶赴地方,与地方党政领导对话,宣传财税改革意义,说明改革方案,听取意见,改进完善,两个多月走访了17个省市。

  最关键的一站是广东。在各个省份中,广东改革开放的探索走在最前列,发展较好,他们认为财政包干制和企业承包制调动了企业和地方。所以广东提出,希望继续实施企业承包制和财政包干体制。

  经反复解疑释惑,他们同意实行分税。但提出了两个要求,一是基数问题,当时的方案是以1992年为基期,广东省提出要以1993年为基期,因为1993年全省经济和财政增长快;二是希望原有对企业的减免税政策保留几年,或者在取消后增加的税收几年内不参与体制分配,留在地方。后面这个要求中央作了让步, 同意5年内留给地方。

  争议最大的是基数问题,时任财政部部长刘仲藜和我们工作班子都不同意以1993年为基期,主要原因是财政从未也不能以未发生的数字为基数,担心地方在数字上有不实动作,会产生极大的负面效应。

  为缓解矛盾,我曾建议按照1993年1月至9月的实况(除以9乘以12)换算为全年数据。但为最大限度地争取地方对财税改革的支持,朱镕基同意了广东省的要求,把1993年的收入数作为基数。事后想来,我认为让基数、保改革的思路是正确的,具体方式的选择和代价的大小是有空间的,但难有客观尺度。

  NBD:除中央与地方的关系,其他关系是如何沟通协商的?

  刘克崮:对于税后利润是否还要上交财政的问题,我们的最初意见是应该交。方案新稿出来后,1993年8月初,在北戴河会议召开前一天,刘仲藜部长让我先去征求国家经贸委企业改革司司长蒋黔贵的意见。经贸委最关注的是“税后还贷”会否给企业的技改资金带来困难,要求改革方案兼顾企业的发展,鼓励企业产品创新,支持企业技术改造和设备更新,提高企业竞争力。

  我向她(蒋黔贵)说明,方案一是进一步降低了税负,从原所得税率55%降到35%,又降到33%;二是取消“两金”(向企业征收的预算调节基金和能源交通基金);三是落实财务制度,允许机器设备加速折旧和研发费用据实税前列支。反复沟通后,我们达成一致,方案调整为:保留企业交利原则,改革初期可以适当少交,确实困难的企业可以不交。在随后朱镕基同志召开的会议上作出了税后利润暂时不交的决定。

  理顺中央与省级分配关系

  NBD:分税制改革涉及各级政府,这项重大改革准备时间并不长。改革实施后效果如何?

  刘克崮:由于准备时间确实太短,大家有许多担心,特别是对增值税的实际操作和1994年1月的财政收入状况心里不踏实。财政部领导最揪心的事,还是财政收入问题,是各部门最基本的支出能否得到保证。分管预算工作的时任财政部副部长项怀诚说,他是“忧心忡忡、寐不安席”。

  1994年2月8日,当年1月份的财政收支报表显示收入277亿元,比上年同期增长106亿元,增长幅度超过60%。财政收入数据显示,1994年每个月的财政收入都比上年同期有所增长,全年增加了869亿元,比超高速增长的1993年还增长了20%,是以前历史上少有的,改革经受住了实践的检验。

  NBD:您认为分税制改革最大的成就是什么?有哪些遗留问题仍未解决?

  刘克崮:毫无疑问,分税制改革理顺规范并稳定了中央和地方的分配关系,调动了中央和地方的积极性,为地方间的有序竞争创造了基础条件。此外,分税制改革消除了企业所有制归属决定地方税收的弊端,引导地方政府着眼于搞好经济发展,加快基础设施建设,支持企业加快发展。

  同时,分税制改革增强了国家财政实力和宏观调控能力,中央和地方财政收入快速增长。1993年到2007年,全国财政收入增长了10.8倍,年均增速19.3%,大大增强了国家财政实力。中央调控能力显著提高,对地方的财政转移支付快速增长,为中央调节地区间差异提供了有力支撑。

  任何改革都不能解决所有问题。根据当时改革的情况,有些事没来得及做,比如省级以下的政府间分配关系。1994年的分税制改革主要解决了中央和省级政府之间的财政分配关系问题。对省以下的几级财政分配问题,财政部没有时间和精力深入研究,只给出了原则性、指导性意向,具体由各省自己定。当前财税改革仍在进行时,实践无止境,改革创新无止境。

  
每日经济新闻

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