马晓河等:一亿农业转移人口市民化的难题研究

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摘要

目前,农业转移人口的市民化程度明显偏低,在城镇地区的经济融入、政治融入、社会融入和文化融入方面存在种种困难,成本分担机制不完善是阻碍农业转移人口市民化的拦路虎,户籍门槛与福利差距是农业转移人口进城落户难的壁垒,等级制的城市行政体制是农业转移人口市民化均衡配置资源的障碍,农村土地制度改革滞后是农业转移人口市民化的延缓器,不合理的财税体制是农业转移人口市民化的重要制约因素。到2020年,推动一亿农业转移人口市民化的总体思路是,坚持以难带易、以点带面、以小带大、以新带旧四大基本原则,坚持缩小城乡区域福利差距、强化市民化法律赋权两个核心导向,聚焦"进得来"、"过得好"、"离得开"、"可持续"四个主要内容,抓好随迁子女进城入学、家庭成员定居落户两个关键步骤。推动一亿农业转移人口市民化的关键举措包括,完善公共成本分担机制、推动公共资源配置市民化导向的城市行政制度改革、加强基本公共服务均等共享的城乡户籍一体化改革、创新农业转移人口有偿退出与带资进城的土地政策、完善一亿农业转移人口市民化的财权事权匹配机制。

推动一亿农业转移人口市民化是新型城镇化环境发生深刻变化，主要体现为围绕一亿农业转移的首要任务。经济社会发展的新常态、体制机制创人口市民化的利益结构与内外环境进入多变区、体新的新格局对推进一亿农业转移人口市民化带来制改革与制度创新进入深水区、实践模式与利益博了新的机遇与挑战，使一亿农业转移人口市民化的弈进入探索区。

一

农业转移人口是

城乡二元户籍下的制度性身份标识

城乡二元户籍制度及其附着的福利政策使得农业转移人口既是一种职业性身份，更是一种制度性身份(张贡生，2016) 。农业转移人口尽管实现了就业非农化，但没有实现身份转化，无法与城镇户籍人口享受同等的公共服务与社会福利。农业转移人口的制度性身份标识，具体表现为农业转移人口面临的双重福利差别明显、对农业转移人口的赋权维权制度缺失。

( 一) 农业转移人口直接受困于城乡区域之间的双重福利级差

户籍制度与城市福利制度相互依存、紧密相连，在户籍制度附加的社会福利功能依然存在的情况下，教育、医疗、就业、住房、社会保障等公共服务的享有前提是户籍身份，只有获得有本地户口的城市居民才能够享有;区域之间的市场性福利差别明显，城市基础设施、个人发展机会、环境卫生和文化氛围等一系列非竞争性的公共品，与城市经济社会发展水平紧密相连，不同城市居民之间非户籍福利的差异取决于城市之间经济社会发展水平的差异。城乡之间的福利级差与区域之间的福利级差相互叠加，决定了特定城市户籍的含金量，大城市和特大城市的户籍含金量明显高于中小城市和小城镇(马晓河等，2010)。

( 二) 赋权基础源不稳定是阻碍农业转移人口

市民化的根本原因农业转移人口能否获得权利以及获取什么样的权利，不是由农业转移人口作为公民资格所决定的，而是基于政府行政权力的赋予与承认，即学者提出的“行政赋权”，必然导致农业转移人口的权利不确定性，行政机关既可以赋权，也就可以“限权”，甚至“去权”。这就决定了基于行政赋权而获得的权利，不是具有当然性的权利，而是具有或然性的权利。这也就解释了为什么农民工所拥有的权益是不完整的权益体系，为什么农民工获取权利的过程具有渐进性和不确定性。另外，维权渠道不健全，一是组织维权不利，在现行法律框架下，工会、妇联等群众性组织难以满足农民工的权益诉求;二是自我维权形同虚设，不在户籍所在地工作的农民工，就没有机会参加当地的人大选举，尽管法律没有剥夺农民工通过人大代表的方式进行维权的权利，但在现实中这一方式无法实现( 汤云龙，2011)。

二

农业转移人口

市民化的关键是家庭定居决策

目前，不同学者从不同角度对农业转移人口市民化予以了理论解释，但从各地市民化实践调研来看，农业转移人口市民化是农民工以家庭为单位、以进城务工为起点，按照收益最大化和现实可行的经济理性，逐渐获取城镇生活要素，自觉自愿实现定居落户的过程。农业转移人口市民化既要实现非正规就业市场的农民工向正规劳动力市场的非农产业工人的职业转变，又要实现由农民工向市民的制度身份的转变。

( 一) 农业转移人口市民化的核心是市民化需求与市民化供给的匹配、市民化意愿与市民化能力的匹配

根据陈昭玖《农民工市民化:意愿与能力的匹配》，农业转移人口市民化可以从公共产品供需的角度予以辨识。“农业转移人口市民化”在逻辑上可以假设为一系列的公共产品，表现为“落户证”，各级政府是“落户证”这个公共产品的供给者，农业转移人口是“落户证”这个公共产品的需求者，农业转移人口根据自身的禀赋特征、行为能力等，形成差别化的“落户证”需求。从公共产品供需匹配的视角看，农业转移人口市民化是城市承载力(最大供给规模) 、农业转移人口容量(最大需求规模) 、入户积分制等落户机制(供需匹配机制) 共同作用下形成的开放的落户证数量 ( 供需平衡水平) 。与此同时，农业转移人口市民化也是一个市民化意愿与市民化能力匹配的过程，强化农业转移人口融入城市、转换为市民的能力非常重要。一般而言，就业稳定、收入较高、教育良好的农业转移人口更容易融入城市生活，对完成市民化转换的能力更强、条件更好。根据农业转移人口市民化的双重供需匹配机制，农业转移人口市民化是从“供给不足、需求过剩”失衡状态到制度约束调整(入户积分制等) 到诱致性制度变迁的过程，最终达到供需均衡状态(朱信凯，2017)。

( 二) 农业转移人口市民化不等于城镇户籍，也不等于城镇公共服务，关键是要考察基于家庭定居的市民化决策

第一，农业转移人口市民化≠城镇户籍化。在相当长的一段时期内，农业转移人口市民化被认为是一个简单的户籍问题。自1992 年以来，国家不再包揽城镇居民的生老病死等福利，城镇户籍的含金量明显下降，反倒是农业转移人口在家乡的土地“金贵”起来，一些近郊区县的农业转移人口甚至对城镇户籍出现排斥。因此，农民工市民化如果仅由一纸城镇户籍来解释显然就说不通了。

第二，农业转移人口市民化≠城镇公共服务均等共享化。这种认识观察到了城镇户籍背后的公共服务实质，但限于把现有政府部门归口将不同层次、不同性质的公共服务打包在一起，但实际上农业转移人口并不需要所有公共服务，更不会同时需要所有公共服务，甚至忽视了不同公共服务之间的掣肘关系，一些城镇政府往往是“不疼不痒给几项，残羹冷炙分一些”，农业转移人口市民化关键性的公共服务仍难以获取。

第三，农业转移人口市民化的关键是家庭定居城镇。市民化必须以农业转移人口家庭为单位，考察其定居落户的实际需求、影响要素和满足途径，必须聚焦于全生命周期关键时点的定居决策，农业转移人口并非时时刻刻都面临着市民化的抉择，他们往往是在结婚生育、举家迁移、子女入学时才会考虑到市民化问题。

( 三) 农业转移人口家庭定居城镇实际上是一个包括三个层次的决策过程

第一层次是家庭定居决策。影响农业转移人口在务工城镇定居的要素有6 个，分别是落户资格、城镇住房、社会保险、农村土地、家庭状况、观念意识，农业转移人口只有同时具备以上六个要素或按其个体偏好认定基本具备时才会选择实际落户。在6 个要素中，落户权的突破具有牵引全局的作用。赋予农业转移人口落户权，等于使他们获取大体等同的公共服务权利，可显著提高其城镇生活的便利性和家庭迁移的完整性。

第二层次是公共服务供给。主要是随迁子女教育、住房保障、居民保险、社会救助四项。如果赋予农业转移人口落户权，则农业转移人口可以基于实际需要随时落户，享受到与城镇户籍居民同等的公共服务。在落户权所包含的四项公共服务权利中，核心和关键是随迁子女教育。

第三层次是实际落户过程。以农业转移人口在务工城镇实际办理落户手续为准，这是农业转移人口市民化的总入口和形式终点。但落户并不等同于市民化，单纯的一纸户籍并不能激起农民工的兴趣，目前中西部大部分中小城市已实现户籍放开，但并未出现明显的农业转移人口落户热潮。市民化和落户之间形成事实上的重合关系，往往是由农业转移人口的定居决策行为所决定的(赵俊超，2017)。

三

农业转移人口

市民化程度普遍偏低

根据《2016 年农民工监测调查报告》，2016 年全国农民工总量达到28171 万人，其中，外出农民工16934 万人，在外出农民工中，进城农民工13585万人，进城农民工是农业转移人口市民化的主要对象。

( 一) 农业转移人口的女性比例稳步提升，新生代农民工成为主体，受教育水平不高，缺乏职业技能培训

从性别结构来看，根据《2016年农民工监测调查报告》，在全部农民工中，男性占 65.5%，女性占34.5%，女性占比比上年提高0. 9 个百分点。其中，外出农民工中男性占68. 3%，女性占 31.7%; 从年龄结构来看，农民工仍以青壮年为主，2016年农民工平均年龄为39 岁，比上年提高0. 4 岁; 1980 年及以后出生的新生代农民工已逐渐成为农民工的主体，占全国农民工总量的49. 7%，比上年提高1.2 个百分点; 从教育培训来看，农民工中，未上过学的占1%，小学文化程度占13. 2%，初中文化程度占59. 4%，高中文化程度占17%，大专及以上占9.4%; 接受过农业和非农职业技能培训的农民工占32. 9%，比上年下降0. 2 个百分点。此外，受观念与收入的限制，农民工很少主动增加对专业技能的投入，职业多以体力劳动为主，流动性较大，致使农民工市民化的根基薄弱。

( 二) 农业转移人口的就业状况、流动方向、市民化意愿的趋势性变化越来越明显

从就业状况看，根据中国宏观经济研究院近50名研究人员2016 年的春节返乡调查，农民工就业形势总体稳定，但稳中有忧，东部“机器替人”压力加大，返乡创业“看上去很美”，一些农民工“雄心勃勃返乡创业，却灰头土脸又出去”，年轻农民工抱怨体面工作难找，老一辈农民工担心“丢饭碗”。从流出方向看，外出农民工增速回落，跨省流动农民工减少，西部地区农民工快速增长(胡杰成，2011)。特殊的逆城镇化开始出现，一些年龄偏大的农业转移人口在城市缺乏必要的公共服务和社会保障，不得不选择逆向流回农村。从落户意愿看，国务院发展研究中心课题组(2011) 调查显示，80%的被调查对象愿意定居城市，即使不对他们放开城市户口，但是大城市门槛过高和小城镇户籍吸引力降低导致农民工主动市民化意愿不足(谭崇台等，2016); 对于谁来落户的意愿，与第一代农民工相比，新生代农民工具备受教育程度高、职业期望值高、物质和精神享受要求高和工作耐受低等特点，他们是目前迫切需要进行市民化的群体(卓玛草等，2016); 对于在哪里落户的意愿，在农民工进城务工的初始时期，农业转移人口首先倾向于进入大城市，当在大城市的收益不能满足日益增加的显性和隐性生活成本后，大部分不具备相应能力的农业转移人口将进入中等城市，随着农业转移人口年龄的增大，相当数量的农业转移人口将最终进入市民化门槛最低的小城市(叶俊焘等，2016)。

( 三) 农业转移人口的市民化程度普遍较低，主要体现为在城镇地区的经济融入、政治融入、社会文化融入存在不同程度的困难

从经济融入程度看，经济收入低，农民工月均收入仅为城镇非私营职工月均收入的60%左右; 就业渠道窄，往往是处于整个城市产业链和劳动力市场体系的低端岗位;劳动权益少，2016年与雇主或单位签订了劳动合同的农民工比重为35. 1%，在城镇基本上没有社会保险，农民工大部分居住在如城中村、棚户区等人口聚集地，居住条件简陋、卫生条件较差、生活设施落后，农民工与城市文化生活隔离，只生活在自己的熟人社会里，社会交往网络也大多是家乡的圈子，逐渐成为与城市隔离的“孤岛”(张桂敏，2017) 。

从政治融入程度看，农民工参加工会组织的比例低，《2016年农民工监测调查报告》显示，加入工会的进城农民工占已就业的进城农民工的比重仅为11. 2%，在加入工会的农民工中，经常参加工会活动的仅占21. 3%; 法律途径维权的比例低，在工作和生活中遇到困难时，找单位领导或同事的占11. 7%，找工会、妇联和政府部门的占6. 8%，找社区的占 2.3%，当权益受损时，只有 27.2%的进城农民工选择通过法律途径寻求解决(周少来，2016)。

从社会文化融入程度看，农民工与城市文化生活隔离，农民工的社交圈子往往较为狭窄，主要的交往在亲友之间，大部分农民工将业余时间都用来照顾家人、看电视，基本没有其他文化活动，闲暇生活较为单调，农民工的生活与城市居民脱节，形成了与城市社会很不相同的生活方式、行为方式和文化氛围，对融入城市产生一定的抵触和抗拒。

四

农业转移人口

市民化面临的制度性障碍

农业转移人口在阶层、代际、职业以及所在城市类型等方面，已经分化成不同市民化能力与诉求的群体，在市民化中面临的困难也千差万别，但共性的问题是“钱从哪里来”、“人往哪里去”，而制约农业转移人口市民化最根本的制度性障碍还是城乡户籍制度、城市行政体制、农村土地制度以及财政税收政策。

( 一) “钱囧”是阻碍农业转移人口市民化的拦路虎

1. 巨额的市民化公共成本支出是阻碍农业转移人口市民化的拦路虎。按照2016 年国务院办公厅发布的《推动1 亿非户籍人口在城市落户方案》，从2017 年到 2020 年每年需要安排1000 万农业转移人口及随迁子女落户。初步测算，到 2020年需要各级财政支出的公共成本总额约为3. 9 万亿元，每个农业转移人口的进城落户成本为13 万元，其中义务教育、养老保险、医疗卫生、住房保障成本分别为3. 67、3. 72、3. 32、2. 13 万元。在全国31个省份中，上海、广东、北京、浙江、江苏、福建、天津、山东、四川等9 个省份的进城落户公共成本超过千亿规模。上海、北京、天津、浙江的人均进城落户公共成本位居前列，分别为 39.6、29. 7、18. 7、13. 3 万元。

2. 市民化公共成本的分担机制需要进一步完善。市民化公共成本的区域分担结构需要完善。据测算，从 2017 年到 2020 年实现 1 亿人落户目标，东部地区需要承担的市民化公共成本为29950亿元，是市民化总成本的77%。市民化公共成本的央地分担结构需要完善。据测算，到 2020 年如期实现农业转移人口落户，市民化公共成本中的中央财政支出部分约为7785 亿元，医疗保险、养老保险、住房保障支出金额最高，分别为 3003、2904、1216 亿元，占中央财政支出的比例分别为38. 6%、37. 3%、15. 6%。中央财政为每个进城落户农业转移人口支出的公共成本平均约为2. 59 万元，占人均进城落户公共成本总额的21. 7%。中央财政支出明显向中西部倾斜，中西部所获得中央财政支出明显高于东部地区，如中央财政支出占比最高的省份贵州达到86%、占比最低的上海仅为4. 6%。由于中央与地方之间、东中西之间的市民化成本分担机制没有理顺，东部地区绝大多数城市在教育、卫生、社会保障等公共服务方面的历史欠账还比较大，给农业转移人口落户带来了难度。

( 二) 户籍门槛与福利差距是农业转移人口进城落户难的壁垒

1. 户籍制度背后的福利分配制度提高了农民进入城市的门槛。城镇户籍背后附带着几十种权利和福利，覆盖了劳动就业、收入、住房、教育、医疗、养老等各个领域。城镇户口“含金量”太高，这无疑大大提高了进城农民成为城镇市民的门槛，只有极少数人才能跨过这道门槛。根据国务院发展研究中心2007 年对劳务输出县301 个村所做的调查，改革开放以来，因外出就业累计实现迁移定居的农民工，只相当于目前外出就业农民工的1. 7%。户籍制度改革一直在探索中推进，但始终没有从实质上突破户籍所包含的利益固化问题。2014年湖北等地实行城乡统一户口登记制度改革，拆除了“显性户籍墙”，但包含诸多户口福利的“隐性户籍墙”并没有完全拆除。许多一线城市实行积分落户，表面看为农民工提供了可能性，但积分在短期很难达到，即使可以达到，也多是农村户籍中的精英分子，比例小之又小(肖倩，2016)。

2. 二元户籍制度阻碍了农民工的身份认同，弱化了农民工对城市的认同感和归属感。大量的进城农民虽然在城镇有一份稳定的职业，也常年居住在城镇，但因为没有城镇户口，往往容易产生身份认同问题，即“我是城里人还是农村人”的问题。另外，城市居民由于长期在二元户籍制度所造成的权利利益分配格局中处于优势地位，往往容易对进城农民产生歧视甚至排斥的心理和态度，这也会加剧农民工的城市身份认同危机。因此，农民虽然进了城，但对城市缺乏认同感和归属感，形成农民工独特的“边缘人”心态，这种心态无疑不利于农民工市民化进程。

( 三) 等级制的城市行政体制是农业转移人口市民化均衡配置资源的障碍

1. 城镇行政体制的多层级控制，导致公共资源集中在行政等级高的大城市，行政级别较低的中小城市无法获取充足的市民化公共资源。在现行城镇行政层级下，我国城市行政组织系统包括有省级、副省级、地级、县级、乡级(建制镇) 等五个层级。五个层次的城市(镇) 政府的机构设置尽管存在差异，但其职能性质与内容存在较高程度的“同构性”。“职能同构”的五级城市政府之间的利益博弈，导致中央的政策措施容易被中间层次的政府扭曲，下放的权力也很容易被中间层次的政府截留，而地方特别是基层的自主权也难以得到落实。以行政级别为基础形成的等级化城镇管理模式，使得城市资源通过自上而下地分配与自下而上地上缴更多地集中于中心城市，各级中心城市通过行政资源实现行政区域内的垄断式自我扩张，低行政级别的中小城市与小城镇无法获取充足的公共城镇资源、缺乏充分的公共管理职能，为农业转移人口市民化提供公共服务的能力非常薄弱。

2. 城镇行政区划的地域化设置，导致城市边界是典型的行政地域边界而非市场经济边界，不利于城市空间范围在市场机制下动态调整。自改革开放至今，尽管市镇设置标准与行政区划范围有所调整，总体而言城镇边界是典型的行政地域边界而非市场经济边界，城镇建制属于典型的地域型行政建制，一方面，在中西部地区大量建制市特别是通过整县改市方式新设立的县级市，其城市人口的增加、城市功能的完善等城市化加速发展的特征不显著，土地城镇化快于人口城镇化进程;另一方面，在东部沿海发达地区，既有的城镇行政区划设置无法适用人口与产业的快速集聚，一些快速成长的特色小城镇，其经济规模与常住人口数量与中西部的大中城市不相上下，但只能享有建制镇的经济社会管理权限，无法为大量聚集的农业转移人口提供市民化所必需的公共服务。

( 四) 农村土地制度改革滞后是农业转移人口市民化的延缓器

1. 农村土地的社会保障功能使得农业转移人口具有强烈的“土地情结”，消弱了农民工市民化的意愿。当前城市公共服务还未实现常住人口全覆盖，进城农民依然享受不到与城市居民同等的社会保障权利，农村的承包地和宅基地就是他们生活的最后保障。大量调查证实，进城农民不愿意放弃土地，市民化意愿较低。例如，国务院发展研究中心课题组的研究表明，83. 6% 的农民工希望保留承包地，只有6. 6% 的农民工愿意有偿放弃、2.6%的农民工愿意无偿放弃承包地来获得城市户口。由于老一代的农业转移人口无法享受城市社会保障服务，普遍把农村承包地、宅基地作为最后的保障，不愿意放弃土地(郭熙保，2016)。

2. 农村土地“退出权”缺失使得农业转移人口无法获得农村土地的财产性收益，降低了农业转移人口市民化的能力。家庭联产承包责任制创设之初，将承包经营权设定为“身份权”，只有集体经济组织成员才能获得该权利。后来顺应乡—城流动的时代需求，将承包经营权一分为二，分为承包权和经营权，赋予经营权用益物权属性，允许一定形式的土地流转。但是这种财产权是不完整的，因为不能像国有土地使用权那样继承、赠与和抵押。宅基地属于集体所有，禁止流转，农民在宅基地上建造的房屋也不能出售。因此，农民工退出农村、放弃农民身份的机会成本很高，农民工市民化意愿降低。另外，如果进城农民不能从承包土地、宅基地及房屋那里获得财产性收入，仅靠打工获得微薄的工资性收入，要想跨越市民化的经济成本门槛，是相当困难的。因此，没有财产性收入的农民工其市民化能力严重不足。

3. 政府对农村土地低价征收、高价出让，获得了巨大的“剪刀差”收益，降低了土地交易对农业转移人口市民化的资本支持。在财政分权制度下，财政收支压力下的地方政府低价从农村征收土地，再通过招标、拍卖、挂牌的方式高价出让国有土地，获得巨大的“剪刀差”收益，这削弱了农业转移人口带资进城落户的经济基础。2011—2015 年，全国国有建设用地出让合同价金额累计达到16. 36万亿元，2015年全国国有土地使用权出让金收入和收益基金收入为31807. 97 亿元，占地方本级一般公共预算收入的比重高达38. 3%。由于农村土地预期收益不断提高，财政分权和竞争体制在驱动地方政府选择土地财政的同时，也加快了农地非农化流转，出现了“非粮化”、“非农化”趋势，损害了农民的财产权益，对市民化造成了负面影响(匡远配，2017)。

( 五) 不合理的财税体制是农业转移人口市民化的重要制约因素

分税制导致地方政府分担市民化的财政能力严重不足，事权相对于财权严重过载，直接影响市民化进程。1994年的分税制改革在保障中央政府获得更多财权的同时并没有增加更多的事权责任，尽管明确了中央与省级政府之间的财权事权关系，但没有明确省以下政府之间的财权分配框架，导致财权中心不断上移，而事权中心却又不断下移。由于全国绝大多数的市民化公共服务是由市县级政府提供的，基层地方政府财政问题日趋严重是不争的事实，地方政府只拿着不到50%的财权，却要承担 80%的事权。中国社会科学院国家金融与发展实验室编制的《中国国家资产负债表2015———杠杆调整与风险管理》显示，地方政府的杠杆率偏高，截至2014 年末地方政府总负债30. 28 万亿元。在财权紧约束下，各级城市政府往往局限于优先为当地城市户籍人口提供公共服务。

值得注意的是，有别于财政分权初期事权不明确、层层下压至基层政府，致使农村教育、医疗卫生、社会保障等公共产品供给不足的情况，现在农村社会发展事权不断上收，逐步形成了各级政府分工明确、较为规范的供给体制，农村公共产品供给得到很大改善，农村对农民工产生了新的吸引力。随着农村公共产品供给状况的改善，以及土地作为稀缺资源价值的提升，部分年龄较大的第一代农民工放弃农村土地和农业户口、主动市民化的愿望日益淡化，而更多地选择“自边缘化”，这在一定程度上分流了部分期待市民化的农民工。

五

推动一亿农业转移人口

市民化的总体思路

农业转移人口市民化是个综合性、全局性的系统工程。一方面，城市如何接纳农业转移人口，这涉及到城市户籍制度改革以及与此相关的社会公共服务、财税制度、行政制度的改革;另一方面，农业转移人口如何退出农村、是否愿意在城市落户是必须正视的问题。到2020 年，推动一亿农业转移人口市民化要围绕民本思维总体布局，尊重农民工自身的意愿，充分创造有利于农民工进城落户的条件，将选择权放在农民工手里。

( 一) 四大基本原则

1. 以难带易，完善一亿农业转移人口市民化的顶层设计。围绕一亿农业转移人口的难点问题，重点聚焦困扰市民化进程的户籍、财税、土地、城乡行政体制，完善农业转移人口市民化的总体框架与推进机制，在难点突破的基础上进一步健全市民化公共成本分担机制、公共服务均等化等。

2. 以点带面，瞄准一亿农业转移人口市民化的重点人群。根据市民化能力、意愿与诉求不同，分类理清长期进城务工经商的农民工、新生代农民工、举家外出农民工以及跨省外出农民工等的规模结构、分布特征，通过重点人群的市民化带动中西部就地就近城镇化的农业转移人口市民化，为“十三五”时期实现“3个一亿人”目标明确路径。

3. 以小带大，创新一亿农业转移人口市民化的政策工具。在随迁子女义务教育、农村“三资三权”、社会保险异地接续、城乡建设用地、城镇管理权限调整、城镇住房保障、转移支付挂钩、跨部门跨地区协同机制等方面创新探索，通过试点示范总结提炼各地可复制、可推广、可持续的市民化经验，减少市民化风险，提升市民化实效。

4. 以新带旧，推进一亿农业转移人口市民化的增量改革。为了避免各级城市政府因农业转移人口市民化增加财政压力的消极性、减少各类城市市民因农业转移人口市民化削减社会福利的抵触性，根据农业转移人口市民化规模，统筹安排相应的城镇建设用地指标、财政转移支付、公共设施建设支出等，让“新市民福利有保障、老市民福利不减少”，最终实现老市民、新市民、未落户城镇常住人口均等共享城市公共服务。

( 二) 两大核心导向

1. 推动农业转移人口市民化的第一个核心导向是缩小城乡之间、区域之间的福利差别，在充分考虑到城市承载力与财政社会福利支出能力相匹配的基础上，逐步缩小大城市与中小城市之间基于经济社会发展差距的居民非户籍福利差异，并通过一系列福利分配非歧视化政策，消除城市内部基于户籍身份的福利差异。按照保障基本、循序渐进的原则，推进城镇基本公共服务全面覆盖农业转移人口，引导农业转移人口在城市就业与居住的预期与选择。进一步健全农民工劳动权益保护机制，加强农民工职业技能培训，加大农民工创业政策扶持力度，保障随迁子女平等享有受教育权利，依法将农民工纳入城镇职工基本医疗保险，采取廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善农民工居住条件等制度安排，推进农民工与城市居民享有平等的城市基本公共服务，使农民工安心在城市就业创业。

2. 推动农业转移人口市民化的第二个核心导向是强化对农业转移人口市民化的法律赋权，完善农业转移人口权益保护的法律体系，让法律为农业转移人口撑腰。一是，基础法与单行法、相关法相结合。鉴于农民工权益保护的特殊性和现行立法比较零散的特点，应当制定《农民工权益保护法》，作为农民工权益保护法律体系的基础法，为解决“法出多门”、法律冲突等问题提供依据和基准。并且，为满足农民工某个方面权益保护的需要，需要制定专门的法律法规。此外，在涉及农民工权益的相关法律中，对农民工应作出相衔接的特别规定。二是，中央立法与地方立法相结合。鉴于目前关于农民工权益保障的地方立法较多而中央立法较少的状况，应当在继续完善地方立法的同时，加强中央立法，地方立法对农民工权益保障的规定不得低于中央立法所规定的基准。三是，逐步提高法律位阶，加大法律的规范力度。目前关于农民工权益保障的立法中，规章条例多、法律法规少，弹性规范多、刚性规定少、可操作性差，这种状况今后应当尽快改变。四是，推动农业转移人口新市民政治权利的“落地实现原则”，一旦农业转移人口在城市工作生活六个月以上并长期居住，其政治权利就应该在所居住的城市“落地实现”。

( 三) 四项主要任务

要实质性地推动农业转移人口市民化，就必须从城镇和农村两个层面上同步突破，同时解决好“进得来”、“过得好”、“离得开”、“可持续”四个方面的问题，建立完善的农业转移人口市民化支持政策体系。

1. 建立完善“进得来”的城乡一体化户籍制度。围绕“进得来”，咬定户籍制度改革不放松，降低农业转移人口进城落户门槛。根据城市综合承载能力和功能定位，区分主城区、郊区、新区等不同区域，分类制定差别化落户政策和梯次设置准入条件，降低超大城市、特大城市落户门槛。优化积分结构，逐步提高社保、居住服务年限等项目分值，取消积分落户年度限额。以放宽落户申请条件为核心，加快突破大城市落户限制。允许租赁房屋居住的常住人口落户公共户口。探索省域内城市群不同城市间户籍政策统一和人口自由迁移。

2. 建立完善“过得好”的市民化支持政策体系。围绕“过得好”，推动城镇基本公共服务均等化，着力提升农业转移人口生活质量。按照“低门槛、广覆盖”、“分步推进、稳步提高”的原则，着力扩大居住证覆盖面、拓展互认区域范围、丰富公共服务内容，不断提高居住证含金量。在外来人口集中地区，鼓励通过引导社会力量办学、政府购买学位、发放“教育券”等方式，为农业转移人口随迁子女提供教育服务。推进保障性住房对城市常住人口全覆盖，探索公共租赁住房保障货币化。推进城乡教育、医疗、养老等公共服务资源城乡共享和均衡配置。探索集团化办学、办医，组建城乡教育和医疗共同体。构建“有档次之差、无身份之别、可自由转换”的城乡社会保障体系。

3. 建立完善“离得开”的农村配套政策体系。围绕“离得开”，加速深化推进农村改革。首先，在坚持农村土地集体所有制和对农地严格保护的基础上，以不损害农民利益为前提，允许农村集体成员的动态化调整。允许符合条件的新成员加入当前封闭的村集体，不仅可以减缓农村集体成员老龄化的趋势，更为关键的是承接进入城市定居的老集体成员的土地，激发农村集体经济的活力。承包本集体的农地正是新成员加入村集体的前提条件。其次，建立农村土地交易中心，运用市场机制解决农村土地的退出问题。允许在城市安家落户的农民工通过交易中心挂牌转让他们的承包地、宅基地及建筑物。再次，建立城乡统一的土地市场，地方政府要限期退出土地市场，取消国家低价征收公益性用地政策，放开由政府控制的一级土地市场，培育多元市场交易主体，允许农民将集体所有的农村建设用地经批准进入一级市场。

4. 建立完善“可持续”的市民化成本分担机制。围绕“可持续”，着力完善农业转移人口市民化成本分担机制。开展农业转移人口市民化成本测算，明晰政府、企业、个人分担比例，建立多主体、长周期、可负担的长效成本分担机制。建立健全农民工市民化中央财政专项资金、与农业转移人口市民化数量挂钩的财政转移支付制度，统筹协调输入地与输出地之间的利益补偿机制，探索输入地对输出地的利益补偿形式。加快推进中央转移支付优先覆盖农民工社会保险、医疗、教育等基本公共服务需求，形成“钱随人走”的机制。

( 四) 两个推进步骤

农业转移人口市民化不能一蹴而就，要在制度设计中区分阶段性任务与步骤。我国农业转移人口市民化分为两个阶段:首先解决随迁子女进城入学，其次解决家庭成员定居落户。建议选取一批农民工市民化起步较早、放开落户做得比较扎实、房价相对较低的城镇作为试点，对影响农民工落户的城镇住房、社会保险、农村土地等问题进行积极探索，鼓励城镇政府突破现有政策框架进行开创性实践，国家也应打破现有的行政层级给予其必要的资源支持，开展解决农民工城镇定居难题、促进实际落户的政策实践，探索实现跨越提升和最终完成市民化过程的可行途径。

六

推动一亿农业转移人口

市民化的政策建议

( 一) 完善一亿农业转移人口市民化的公共成本分担机制

1. 抓好公共服务的优先项。参照公办学校补贴标准并适度上浮，加强对民办中小学校的财政支持，加快对公办中小学校的扩建、改建、新建。引入PPP模式，引导社会资本投入保障性住房建设。完善农业转移人口的社会保障关系转移接续，支持灵活就业人员和农民工随迁家属参保城镇居民医疗保险与养老保险，鼓励有稳定就业的农业转移人口参保城镇职工保险。鼓励民办医院、民办教育发展。引导保险等资金投入城镇基础设施建设。探索实行国有资本收益收缴机制，全额用于基本公共服务。

2. 理顺央地成本分担机制。加强中央政府对义务教育生均公用经费、城乡养老保险基础养老金的兜底支出。中央政府重点解决跨省农业转移人口的市民化成本;省级政府重点负责省内跨市县迁移农民工市民化并承担相应的支出责任，城市政府负责各项公用设施与基础设施建设、卫生健康服务、就业创业指导等地方性公共事项的支出。

3. 完善分担责任的跨区协调。建立完善与常住人口数量挂钩的财政转移支付制度，形成“钱随人走”、“钱随事走”的机制，优化中央与地方的财税分配比例，增强基层政府提供公共服务的自主支配财力，加大对中小城市、小城镇和落后地区的财政转移支付力度。引导输入地对外来人口输出地的经济援助和对口帮扶。鼓励各地探索建立“省级基本公共服务专项统筹资金”，完善各市县的横向转移支付，有效缩小各市县的基本公共服务差距。

( 二) 推动公共资源配置市民化导向的城市行政制度改革

1. 调整城市权责关系。继续推进省直管县改革，加强县级城市作为基本执法单位的综合管理职能。稳步推进强县扩权改革，对工商、税收、投资、土地等管理权限有序下放到县级城市政府。结合特色小镇建设，稳步推进合乡并镇与强镇扩权改革，选择部分经济社会发展条件较好的中心镇试点，赋予中心镇以社会保障、集镇规划、户籍管理、财政税费等部分县级政府的经济社会管理权限，解决中心镇经济社会发展与公共服务滞后之间的矛盾。

2. 优化城市行政区划。推进城市行政区划改革，针对中心城市对周边县市带动能力强的特点，将周边县市并入中心城市、转型为市辖区，为中心城市向大城市、特大城市发育预留发展空间。推进城市设置标准和模式的创新，将部分经济实力符合建制城市标准的强县或强镇转型为省直辖的县级建制城市。适度整合县域行政区管辖规模，将部分人口规模较小的县按照地理位置相邻、发展水平相近、历史联系紧密等原则予以合并。

( 三) 加强基本公共服务均等共享的城乡户籍一体化改革

1. 推动户籍去福利化。加快修订《户口登记条例》，使户籍制度作为证明公民身份、提供人口资料和方便社会治安的基本功能得到恢复。分类设计户籍制度改革框架，明确户籍性质转换条件，分时、分地推进农业转移人口的落户规模。探索公共户口制度，对有合法稳定住所(含租赁) 、合法稳定职业、生活有保障但无房屋产权人员(含征地区域安置过渡人员)，允许其在以镇(街道) 为单位设立的公共户口簿落户。

2. 完善居住证的功能。推进居住证取代城乡二元户籍制度进程和省际间居住证制度的相互衔接，逐步建立以身份证号为唯一标识、全国统一的居住证制度，制定农业转移人口落户与居住证制度的接续办法。建立以居住证为载体的基本公共服务提供机制。居住证持有人无条件平等共享城市义务教育、基本社会保险、计划生育服务、临时性救助。

3. 健全农民工的住房保障体系。把农民工住房纳入国家住房保障政策中统筹考虑，大力扩建适合农民工特点的经济适用房，鼓励在工业园区和城乡结合部建设农民工公寓。建立适合农民工特点的住房补贴机制。探索设立住房储蓄银行，开展“新市民”贷款购房业务。在保障房建设中引入分享经济模式，政府与保障房住户按出资比例共同拥有房屋产权(共有产权) ，保障房住户可以按市场价格或稍低于市场价格，购买政府拥有的部分产权。

( 四) 创新农业转移人口有偿退出与带资进城的土地政策

1. 加快农村土地的修法释法工作。加快推进《土地管理法》修改，增加“赋予农民土地使用权人的土地用益物权，使其对土地使用权依法享有占有、使用、收益、让子女等继承的权利”等条款。修改《物权法》、《担保法》，发放统一的、具有法律效力的宅基地证书，明确宅基地流转、退出、抵押等行为的合法性。制定全国性的《农村集体经济组织成员认定办法》，在农村土地交易过程中建立新集体成员进入与老集体成员退出机制。

2. 破除带资进城落户的制度障碍。搭建区域性农村产权交易平台。有序推进农村土地的承包经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。探索设立农民住房财产权抵押贷款风险补偿基金。建立“三权”评估的专业化服务机制，为“三权”转让提供融资服务。探索设立农村土地收储机构，收购和整理进城落户农民转让的承包地和宅基地。放开农村土地承包权流转限于集体成员内流转的相关政策规定。放宽农民住房流转的限制条件，尽快结束现行法律限定农民宅基地“一户一宅”、转让限于本村村民之间的半商品化状况。

( 五) 完善一亿农业转移人口市民化的财权事权匹配机制

1. 调整财权分配比例。坚持“多予少取放活”原则，调整上下级政府间的财税分配比例关系，降低上级政府财政税收集中程度，提高基层政府所占份额，增加基层政府的可自主支配财力。赋予地方适当的税收管理权限，使地方可以结合当地城镇化的不同模式和不同特点自主调节、配置地方资源。建立以市政债券为主的城镇化发展稳定资金投入机制，缓解城镇化过程中的资金压力。

2. 完善财政转移支付机制。加大对中小城市、小城镇和落后地区的财政转移支付力度，平衡大中小城市间、发达地区与落后地区间的财力差距。鼓励输入地省份建立“城镇化专项财政转移支付”制度，鼓励各省份出台对辖区市县的转移支付实施办法，形成按照人口增加比例增加转移支付金额、增加财税收入的转移支付机制。推动中央对输入地的财政转移支付与常住人口挂钩，对输出地的财政转移支付与户籍人口挂钩。强化对市级、县级城市的市民化财力保障机制、财政奖励机制和动态调整机制。

乡村发现转自：《农业经济问题》2018年第4期

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