强力撤销教育部，特朗普美国版的大部制改革会有多少阻力？

白宫21日公布美国联邦政府部门机构改革方案。根据该方案，教育部将与劳工部合并，新组建经济增长局，多个食品安全监管部门将被整合。

根据白宫披露的改革方案要点，教育部和劳工部将合并成为一个部门，以便更好地满足美国工人和学生的需求；目前分散在各部的食品安全监管部门将整合为一；此外，商务部将协调相关资源组建经济增长局，负责在全国范围内促进经济增长。声明表示，目前美国联邦政府部门构架已无法满足美国人民在21世纪的需求，特别是对求职者、小企业、禽类养殖户等群体而言。此外，美国联邦政府部门的数字化工作也势在必行。

白宫行政管理和预算局局长米克马尔瓦尼表示，本次机构改革并不旨在缩减预算或缩小规模，最主要的目标是让联邦政府更加高效和现代化。美国媒体指出，鉴于这份机构改革方案中的多项内容需要国会批准，白宫与国会料将在这一问题上进行多轮艰苦谈判。该方案能在多大程度上付诸实践尚未可知。

一、大部制的优势和背景

国外大部制又称大部体制，是通过机构整合组建大部门而形成的一种政府组织模式。从实践情况看，目前市场经济发达国家普遍实行大部制，有的转轨国家如俄罗斯、乌克兰等，发展中国家如阿根廷、秘鲁等，也采取大部制。与传统的“小部制”相比，大部制体现出以下优势。

1. 1. 同类职能由一个部门统一管理。

大部制对政府部门采取综合设置，在职能归类的基础上组建大部门，这样的大部门职能范围宽，涉及领域广，同一领域的事务由一个部门统一管理，如交通部是海陆空的交通运输事务都管，有的还管旅游、邮政等相关事务；农业部是农林牧渔都管，有的还涉及食品、水务等事务；文化部是文学、艺术、传媒、出版都管，有的还包括文物、体育等相关事务。这种统一管理，有利于提高行政效能，避免传统体制的弊端，这是大部制的本质特征，也是一大优势。

2. 政府由精干大部门组成。

传统的政府部门设置往往分设过细，数量较多，大约在30个左右，如马来西亚是27个，新西兰是35个，印度多达49个。大部制对政府部门（国外通称内阁部门）采取综合设置，通常是合二为一或合多为一，数量较少，政府主要由精干的大部门组成，实行大部制的国家无论大小，内阁部门一般在16个左右，如英国是18个，美国是15个，日本是12个，阿根廷是11个，可以涵盖现代政府具有的各项管理职能，这是国外大部制的一个重要优势。

3. 大部框架相对稳定。按照传统方式，政府机构设置随着环境变化不断做加减法，不够稳定，时常出现膨胀——精简——再膨胀的循环。

大部制也要随着环境变化进行调整，但这种调整可通过机构重组、内设机构整合来实现，大部结构并没有变，部门数量还是那么多，保持相对稳定，这也是大部制的一个优势。美国二战后形成大部制框架，经历多次机构重组，内阁部门始终保持在14—16个之间左右。

英国二战后每届政府都要不断更换内阁部门，1960-1979年间共新设28个部，撤消合并31个部，在80年代形成大部制框架后，虽有过多次调整，但内阁部门一直保持在16个左右。澳大利亚1987年将28个部重组为18个部，确立了大部制框架，之后政府职能不断在变，但内阁部门数量始终没有变，至今还是18个。

4.体制运行顺畅高效。

大部体制运行更加顺畅高效，主要体现在以下方面：

一是大部制将同类职能归并到一个部门统一管理，可以避免传统体制下职能交叉、政出多门等问题，整体效率更高。

二是大部制将原来平行部门的外部协调变为部门的内部协调，在同一部门里大家利益趋同，目标相同，协调便利，有利于从根本上克服传统体制下推诿扯皮、争权夺利的现象，运行起来自然高效。

三是大部制将职能相近的机构合并，部门的责任更加明确，出了问题也便于问责，可减少传统体制下职责交叉，都负责又都不负责的情况，为高效运行奠定了基础。

大部制有明显的优势，也有一定的不足和局限。经常被提到问题有：大部门的职能范围宽，涉及领域广，在不同环境下部门首先可能只集中于某个方面工作，而忽视对其他问题的关注，导致工作上的顾此失彼；大部门由几个机构整合而成，有不同的机关文化和传统，在一起工作容易发生矛盾和抵触，需要长时间的磨合才能关系融洽，形成合力；大部门规模大，权力大，监督控制的难度也大。

二、先在同领域整合，后向跨领域整合发展

从大部门整合的边界看，国外多数国家的大部制是在多年机构整合的基础上逐步形成的，一般做法是先在同一职能领域内进行机构整合，将职能相关机构合并为一个大部，或者由一个大部将相关机构整合进来，使一项管理职能由一个大部管理，如教育部统管教育，科技部统管科技等；

接下来，机构整合向相关职能领域扩张，组建跨领域的大部，名称较长，职能也较宽，如许多国家将教育部和科技部整合为一个大部，统管教育和科技领域的事务。当然，这种整合过程是相对而言的，有的国家如日本和澳大利亚等，都是通过一次大规模机构重组来建立大部制的。

英国二战后政府机构设置不断增加，1951年内阁部门达27个。此后开始机构整合，以同领域整合为主，如将国防部、陆军部、海军部和空军部合并为国防部，将国家保险部、抚恤部和国家救济局合并为社会保障部，将海外发展署合并到外交和联邦事务部。后来向跨领域整合发展，如1968年将卫生部与社会保障部合并为卫生和社会部，1970年将贸易部与技术部合并为贸易工业部，2001年将农业、渔业和食品部与环境、运输和地区部合并，组成环境、食品和农村事务部。

美国建国之初只设国务院、财政部和陆军部三个部，以后逐步增设了海军部、内政部、司法部、邮务部、空军部、农业部等，并设立了大量的独立机构。二战后，美国先后将陆军部、海军部和空军部合并为国防部，设立卫生、教育和福利部（1979年又分开）、住房和城市发展部、运输部、能源部等，以同领域整合为主。2003年，美国新组建的国土安全部，进行跨领域整合，将22个联邦机构整合进来，成为一个超级大部。

三、政务类部门多为同领域的大部，经济和社会类部门多为跨领域的大部

从大部门的类别看，国外的政务类部门设置，如国防部、外交部、内政部、司法部、财政部等部门，一般为同领域的大部，管理职能统一，比较稳定，即使有变化也不是实质性的，只涉及名称的变化或局部职能的增减，如法国的外交部门，早期称外交部，1980年后称对外关系部，后又改称外交部，职能领域并没有什么变化。经济类和社会类部门的设置，前者如商务、工业、农业、城市建设、运输等机构，后者如环境、卫生、社保、文化、教育等机构，往往是跨领域的综合大部，特别是社会类部门几乎都是跨领域的综合大部。

四、谁与谁组合没有统一模式，关键是职能相互融合

从大部门的组合看，各国政府机构中究竟谁与谁组合、谁与谁分拆，组成大部门，并没有一定之规，可以看到各种各样的机构组合形式，没有统一模式也是一个规律。以涉及“环境”领域的部门为例，英国将环境与食品、农村事务组合成一个大部，德国将环境自然保护和核安全组成一个大部，日本则单独设立了环境省，美国却将“联邦环境保护局”作为一个独立机构来设置。

再以涉及“工业”领域的部门为例，澳大利亚设置工业、旅游和资源部，法国设置经济、财政和工业部，俄罗斯设置工业和能源部，英国设置商业、企业和规划改革部，而美国没有设立专门的工业部门，相关职能则由商务部等机构分别承担。

尽管各国政府大部门设置各有选择，互不相同，但也不是随意整合拼凑大部门，而是为了将职能相同相融的机构整合为一个部门，形成整体合力，产生1+1＞2的效果。国际经验表明，大部门组建能否成功，关键是相关机构的职能要相互融合、要素相同，不能差距太大或者存在冲突矛盾。

比如说，教育与科技的联系日益紧密、融合性强，可以相互促进，于是许多国家采取综合设置，将相关政府机构整合为一个大部门，如俄罗斯设置教育和科学部，日本设置文部科学省，英国设置创新、大学和技能部等，效果较好。再比如说，公共卫生、社会服务、社会保障等领域之间的关系密切，相互依存和相互补充，因而许多国家将相关职能机构整合在一起，如美国的卫生和公共服务部，俄罗斯的卫生和社会发展部，日本的厚生劳动省，澳大利亚的卫生和老年事务部等部门。反之，如果机构职能冲突，要素相反，如工业与环保、经济与文化等，就不宜整合在一起。

（保留所有权利，转载请注明作者和“制度开门”。资料来源：沈荣华《国外大部制梳理与借鉴》）