东京湾大湾区经验教训,助力环渤海大湾区振兴

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日本是一个多山、平地面积狭小的岛国,资源也很贫乏。对于日本来说,依托沿海的平原和港湾,进口能源和自然资源,出口工业制成品,是经济发展过程中的必由之路。而东京湾区位于日本最大平原关东平原上,面朝太平洋,自然条件最好,成为日本经济最发达的区域。


东京湾区包括东京都、琦玉县、千叶县、神奈川县等一都三县,以全日本总面积的3.5%,集中了日本三分之一的GDP和三分之一的人口。东京湾区的发展史正是二战后日本产业升级的反映,也是精心规划的结果。


港口规划巧共


日本的生命线是海上贸易,港口则是海上贸易的门户,物资运输和信息交流在这里得到放大,并源源不断转到下一个环节。日本对港口的重视由来已久,在港口规划上上升到了国家战略层面。


1951年,日本政府制定了《港湾法》,规定由中央政府(运输省)制定全国港口发展的五年计划,对全国的港口进行统筹规划,决定整个国家港口发展的数量、规模和政策,港口管理机构在五年计划的范围内制定港口发展的年度预算和长远规划。


然而有些时候计划往往赶不上变化,1959年东京港全面解禁,整个东京湾的货运量比起1955年激增了2倍,到了1961年的高峰期,东京湾甚至出现了61艘船滞港100天以上的状况。


出现这种情况,按日本人的思维该怎么做?当然是继续做更详尽、更周密的规划。1961年制定了新的“东京港修订港湾计划”,把东京湾的总吞吐量提升至1400万吨,到了1967年又提出《东京湾港湾计划的基本构思》,将东京港,千叶港、川崎港、横滨港、横须贺港、木更津港等有机整合,各司其职。

计划的不断变更,是东京湾内部产业升级的反映。50年代初,日本的工业还是以生产纺织品等为主,到了50年代末期,像索尼这样的高科技公司于1958年推出第一个调频晶体管收音机,1959年推出第一台全晶体管电视机,日本的出口也开始转向半导体、汽车和电视等。沿着东京湾东西两侧分别成长出京滨和京叶两大工业带,前者以机械、汽车、造船等工业为主,后者以石化和钢铁工业为主。


工业门类的增加,是东京湾内部各大港口分工协作的基础。通过规划,六个港口可谓“各司其职”,东京港是输入型港口,内贸为主;横滨港是国际贸易港口,输出重工业产品;千叶港负责能源进口和工业出口;川崎港负责原料、成品的进出口,是企业专用港口;木更津港运营地方商港和旅游业;而横须贺港则主要为军事港口。


合理的规划避免了东京湾六大港口的“同质化”和恶性竞争,使之分工明确合作有力。这一构想实施后的三十年内,东京湾区的各大港口吞吐量长期居于世界前十以内。


智库居间做参谋


从东京湾的总体规划演进上看,东京湾的规划不是一步到位的,而是小步快跑、不断微调的。


这种规划上的灵活性,有赖于智库居中的协调和反馈。


政府本身层级和部门众多,做起计划就要面临很大的本位主义风险。中央政府的经济企划部门和国土部门、一都三县的国土部门、交通部门、产业部门等,究竟该听谁的?怎么协调期间的利益关系?更何况日本是一个市场经济国家,哪怕规划也不可能完全强制性,必须因时因地制宜,不断调整,协调发展。


规划和现实之间的润滑剂,则是智库。


东京港湾局为了尽可能地详细考察其港湾改造计划,设置了港湾计划调查检讨委员会。该委员会主要由大学教授和智库研究人员构成,负责对港湾计划进行详细探讨。东京港第八次修订港湾计划,委员会就召集了5位分别来自东京海洋大学、东京大学、港湾技术研究所、青山学院大学和政策研究大学院大学的专家教授为东京湾计划制定提供海洋科学、生命科学、港湾技术、经济学和政策学全方位的咨询。

像这样承接政府任务,制订和调整长期规划的智库还有很多,比如由经济企划厅和国土厅共同管理的日本开发构想研究所,既为中央政府制定国土规划和产业政策服务,又为东京湾区的各级政府制定规划服务,各级政府的不同要求在智库这里得到调和与反馈。


事实证明,事后纠偏对于规划的落实是很有帮助的,比如曾经有法律限制在东京都市圈新建大学、工厂等。但是在认识到聚集效应的巨大益处之后,又修改和废弃了这些相关法律,确保东京湾的聚集效应能发挥作用。政府也尊重与重用这些智库,以智库作为开发管理东京湾的重要力量。


调整到位促环保


在实践中不断调整的一个典型例子,就是东京湾区的环境保护。


最初,东京湾区当局一味追求“经济高增长”,忽视了对环境污染的治理。


然而,东京湾区逐渐聚集了钢铁、汽车、化工、电力等行业,工业污染日益严重。汽车数量同时也迅速增长,排放大量氮氧化物,引发了多起光化学烟雾事件。显然,“先污染后治理”的结果,就是民众必须忍耐污染对身心健康造成的伤害,最终也会给经济带来重大损失。


东京湾区通过产业转型和合理交通规划,做到了大幅度降低环境污染。


产业转型应对工业污染,是通过规划调整各产业的发展战略、主导产业和支柱产业的选择、产业地区布局。比如重污染工业先从东京迁移到横滨,然后又逐渐迁到海外。对重污染企业“去产能”的同时,也要扶持更加环境友好的新兴产业,重点发展知识密集型的“高精尖新”工业,并将“批量生产型工厂”改造成为“新产品研究开发型工厂”,使工业逐步向服务业延伸,实现产业融合,形成了东京现代服务业集群。


而通过交通规划,生活中比较严重的汽车尾气污染也得到了遏制。


减少汽车尾气排放,可以从大力发展公共交通入手,建成纵横交错、四通八达的现代轨道交通网络,轨道交通承担东京湾区城市交通客运的比重达到80%-90%,远远高于世界其他大城市。看看密密麻麻的东京湾区轨道交通站点图,你就知道这种规划的令人敬畏之处。

在汽车领域,东京都政府也在努力制定政策,开发和普及新技术,减少汽车污染。东京都政府与汽车厂商积极合作研究,大力推广使用各种新能源汽车,包括以液化石油气和天然气为燃料的汽车、以压缩天然气为燃料的汽车、电力汽车,以及废气排放标准远远低于国家标准的新式柴油汽车等。汽车废气净化器等技术的研发也得以推动,改进了汽车排污性能,有效地推动了排放标准的实施,从而改善了东京的大气环境。


环渤海对标东京湾


作为首都所在的经济密集区,中国能够和东京湾区对标的就是环渤海大湾区了。然而在过去多年,环渤海大湾区却出现了不少问题,这些问题就连区域内经济发展最好的山东省都开始有所警惕了。


山东省委书记在年初的讲话中提到 “从产业结构看,我省主营业务收入排前列的轻工、化工、机械、纺织、冶金多为资源型产业,能源原材料产业占40%以上,而广东、江苏两省第一大行业均为计算机通信制造业”,“PCT(《专利合作条约》)国际专利申请量广东有2.4万件,我省1399件,仅为广东的5.8%”。


这暴露出环渤海大湾区产业上的两大弱点,一是过于依赖劳动密集型、资源密集型产业,产业较为粗放;二是高新技术产业难以发展。而这两个问题有着同样的根源。


比如在河北省,原因是粗放型增长。依靠高投入、高消耗、低效益的粗放型经济增长方式,进行过度投资,发展钢铁、水泥、机械、纺织、建材等资源型耗能污染大的传统产业。造成的结果是传统产业产能过剩,高技术产业发育不足,最终导致进一步增长速度减慢。


在山东省,根源在于官本位较重。黄少安在《新旧动能转换与山东经济发展》一文中提到的调查显示,随机抽样的40家山东民营企业老板,在回答“你认为企业成功最主要的因素是哪些?”这个问题时,面对17个选项,结果是22家企业把“与政府搞好关系”列在前三位,足见山东官本位之重。民营企业与其重视技术发展,不如重视政商关系。山东本地精英热衷于做公务员,不愿投身创业。


在东北,问题在于依赖国有经济的程度很重。东北依赖国有经济的程度甚至高于山东,中小企业发展不足,难以承接和转化适用技术,难以推动科技创新。而且东北的市场化程度不高,计划经济时代的残余较多,导致产能出清速度慢、僵尸企业多、社会投资效率低下。


总体来看,环渤海地区几大城市群间分工定位尚不明确,产业同质化严重。区域内的很多城市都是依托港口进行产业布局,堆积大量石化、钢铁、能源、电力、船舶、汽车、装备制造业等过剩产能,内部竞争多与合作。由于未能形成合理分工,也导致各城市间争夺腹地现象严重。


环渤海需要市场化


东京湾区的规划,官方并没有僵硬地插手。从参与者角度看,除了政府牵头,东京湾的规划基本上是由熟悉经济实际运行情况的智库作出并不断调整的;规划的方向,也随着产业升级不断调整,为市场服务;就连发展过程中的各种问题,也是在规划中通过市场主体的反映不断微调。


而环渤海大湾区在经济发展过程中遇到的种种问题,也和市场化程度不到位有很大关系。


以东北为例,东北在改革开放后市场化程度仍然不高,产业规划并没有关注转型,而是重新扶持了传统优势产业,政策投放给大型国企。这样做在短期内支撑住了经济发展,但长期恶果明显。


2005~2012 年,东北地区的地区生产总值年均增长速度达到12.9%,其增速高于全国各地区平均水平。但等到2013年后,东北经济没有完成转型,最终拖累了经济增长,辽宁省甚至出现了经济负增长。


选择扶持传统产业,给予国企政策、金融等优惠,导致资源集中于大型国企,中小民营经济生存空间狭窄。国企、央企、大型企业,以及地方的融资平台公司等等更容易获得公开市场融资,并能以银行基准及下浮利率获得信贷资金。国有企业一般年利率4%-5%,非国有企业融资成本8%-10%,甚至达到百分之十几。更多小微企业则连申请贷款的门槛都没够到。银行再给民营企业贷款时还要求必须通过担保公司提供信贷担保,企业贷款额15%左右将用于担保抵押和手续费,更是抬高了融资成本。


大量资金涌入投入产出效率低的国企,导致东北经济风险不断积累,像丹东港这样的企业有息负债超过370亿元,最近更是有近27亿元资产被冻结。


环渤海其他省份,如河北省,也多多少少存在市场经济程度低,导致资源错配,大量资金涌入被扶持的低效国有企业,导致低端产能过剩,经济发展受到拖累。因此,未来要重振环渤海大湾区,在做规划时必须要考虑到市场经济条件下产业升级的需要,而不是由政府简单主导,形成对国企和低端产业的路径依赖。


如何重塑环渤海



环渤海大湾区如一只张满的弓,东北和山东作为弓弦的两个支点,经济发展必须过硬;京津冀地区作为弓弦拉满,各方合理承力,箭才能离弦远飞。

环渤海大湾区的振兴,第一步就是搞活市场经济。综合环渤海大湾区几大城市群的问题,我们可以看出其最根本的症结在于市场经济贯彻得不彻底,政府和民众仍奉行原有的价值观念,不仅扶持国有企业,连民企也把搞好政商关系放在重要位置。所以政府应当减少对国企的支持,使之与民营企业公平竞争,打造平等的营商环境。

第二步,金融行业打破垄断,发展多种融资渠道,降低融资成本。在债权融资领域,探索短期融资券、区域集优集合票据、可转换债券、绿色债券等债务融资工具;在股权融资领域,大力发展私募股权基金、主板上市融资、配股或者增发、重大资产重组、新三板挂牌融资等方式来拓宽融资的渠道。

第三步,积极进行合理规划,分工明确,防止产业同质化。目前北京已经在依靠通州与雄安这“一副一区”疏散其非首都功能了,下一步需要扩大首都功能疏散承接地的空间范围。辽宁、山东都可被列为疏解首都产业的承接地。从北京迁出的非首都功能和国企,要积极参与市场化竞争,这样才能促进产业升级,引导产业积极良性发展。

在规划上,环渤海地区应该以北京为金融、科技、教育、医疗和文化艺术中心,以河北和天津为环京生活生产圈,在辽东半岛和山东半岛完善产业链,让老工业基地焕发新春。同时以首都机场、北京新机场、天津港、大连港、青岛港和烟台港向东北亚地区辐射。

第四步,通过推动产业升级促进环境保护。在环境保护方面,环渤海大湾区应积极进行产业升级,发展电子信息、生物制药、新型材料和机电一体化等高新技术产业,取代高污染、高排放产业。应统筹各地市的诉求,在政府层面外引入专家学者进行规划,充分考虑各方利益,能够综合考虑环渤海地区各省市的情况。

合理的规划,能给环渤海大湾区更多动能,经济之箭才能飞得更高更远。


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