最高法判例：行政给付义务之诉应否进入实体审理的判断

裁判要点

公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在。当然，只要能够说明行政争议的存在即可，而不需要达到足以支持其诉讼请求的标准。原告的诉讼请求能否成立，是在进入实体审理之后才需要解决的问题。当原告所请求履行的给付义务明显不属于被告权限范围时，可以认为其起诉不符合法定条件故而裁定驳回，而如果经过对证据的初步审查不能得出明显不属于被告权限范围的结论，或者只是对被告应不应该履行相应给付义务存在争议，则可进入实体审理阶段后依法裁判。

裁判文书　

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申9321号

再审申请人（一审原告、二审上诉人)：包头市中银房地产开发有限公司,住所地内蒙古自治区包头市昆都仑区少先路**街坊神华公寓-B-B8A1。

法定代表人：王伟元，总经理。

委托诉讼代理人：兰贵云，内蒙古嘉昱衡律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：包头市昆都仑区人民政府，，住所地内蒙古自治区包头市钢铁大街**

法定代表人：廉冬，区长。

委托诉讼代理人：钟潇潇，包头市昆都仑区人民政府工作人员。

委托诉讼代理人：额尔敦朝鲁，上海市建纬（包头）律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：包头市自然资源局，住，住所地内蒙古自治区包头市昆都仑区团结大街**/div>

法定代表人：李兰维，局长。

委托诉讼代理人：田丰，包头市自然资源局科员。

委托诉讼代理人：李树峰，内蒙古承达律师事务所律师。

一审第三人：包头市财政局，住所地，住所地内蒙古自治区包头市青山区建设路**iv>

负责人：张海峰。

委托诉讼代理人：马聪霞，包头市财政局科员。

委托诉讼代理人：苗景玥，包头市财政局科员。

再审申请人包头市中银房地产开发有限公司(以下简称中银公司)因诉包头市昆都仑区人民政府(以下简称昆区政府)、包头市自然资源局（原包头市国土资源局，以下简称市国土局）、包头市财政局(以下简称市财政局)行政给付一案，不服内蒙古自治区高级人民法院（2018）内行终61号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行审查，并于2019年11月19日组织各方当事人进行询问。再审申请人中银公司的委托诉讼代理人兰贵云，被申请人昆区政府的委托诉讼代理人额尔敦朝鲁，被申请人市国土局的委托诉讼代理人田丰、李树峰，一审第三人市财政局的委托诉讼代理人马聪霞到庭参加询问活动。案件现已审查终结。

中银公司向内蒙古自治区包头市中级人民法院（以下简称一审法院）起诉称，2009年7月10日，昆区政府委托市国土局以公开挂牌方式交易出让昆区团18号街坊的土地，其竞买该宗土地。因该宗土地为非净地，昆区政府委托鉴定机构进行土地成本鉴定，确定土地成本为1211.25177万元。2009年10月22日其与市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，土地总价款1608.71341万元，其中出让金为397.46164万元，土地成本1211.25177万元。双方达成口头协议：中银公司缴纳土地款并对地上物进行拆除、建设，市国土局返还中银公司土地成本款。合同签订后，中银公司全额缴纳土地款，市国土局向中银公司交付了土地，中银公司对地上物进行了拆除并完成了开发建设。在土地成本返还过程中，市国土局于2010年1月29日通过市财政局退还了中银公司981.86517万元。剩余229.3866万元未退还，理由是在相关图纸上该部分土地为空地和道路，涉及的229.3866万元土地成本应属于国有资产。但经昆区政府查明，该部分土地实际是旧平房区，图上的空地和道路多年来已被附近居民建设了建筑物，所谓空地早已不存在。双方在签订出让合同时市国土局对此客观事实是明知的，且中银公司已对该部分土地投入相关成本，进行了地上物拆除、安置。请求人民法院：一、确认中银公司与被申请人双方返还土地成本的口头协议合法有效；二、判令市国土局将剩余土地成本款229.3866万元划归市财政局所有的行政行为违法；三、判令市国土局返还中银公司土地成本款229.3866万元及违约金，违约金按年24%从2010年1月29日计算至实际给付日；四、判令市财政局直接向中银公司支付土地成本款229.3866万元。

一审法院查明，昆区政府于2009年7月10日委托市国土局以公开挂牌方式交易出让昆区团18号街坊的土地。该宗土地于2009年3月1日经昆区政府委托内蒙古瑞驰房地产评估有限责任公司评估结果为土地成本总价为1211.03万元。该委托合同约定该宗委托交易土地涉及政府土地出让金为397.46164万元，交易土地取得成本经昆区政府确认为1211.25177万元。交易成交后,交易土地取得成本从总成交地价款中如数返还给昆区政府。中银公司竞买该宗土地，于2009年8月20日与市国土局签订出让成交确认书，于2009年10月22日签订国有建设用地使用权出让合同。合同中约定，本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为1608.71341万元，定金为322万元。中银公司缴纳1608.71341万元，昆区府于2010年1月19日向市财政局作出《关于团18#街坊部分地块有关事宜的说明》,请求市财政局按照有关规定将土地成本返还中银公司。市国土局于2010年1月22日退还中银公司981.86517万元，剩余229.3866万元未退还。2015年6月10日，昆区政府向市国土局致函，请求将剩余土地成本229.3866万元返还昆区政府。2015年7月21日，市国土局函复昆区政府，建议将1211.25177万元土地总成本中的981.86517万元返还中银公司，属国有资产的2382平方米空地和道路所涉及的229.3866万元土地成本缴入市财政。

一审法院认为，中银公司未能提供与昆区政府或市国土局达成返还土地成本款项及款项数量的相关依据，故中银公司请求确认口头协议合法有效及其他诉讼请求，因无事实根据及法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项之规定，裁定驳回中银公司的起诉。

中银公司不服一审裁定，向内蒙古自治区高级人民法院提起上诉。该院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合以下条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……(三)有具体的诉讼请求和事实依据；……”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定:“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时,应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，中银公司提供的证据未能证明口头协议存在，且昆区政府、市国土局否认曾达成过口头协议，据此，中银公司提出“确认双方返还土地成本的口头协议合法有效、判令市国土局返还成本款及违约金、判令市财政局支付土地成本款”的诉讼请求没有事实根据。中银公司提出“判令市国土局将剩余土地成本款划归市财政局所有的行政行为违法”的诉讼请求，因该行为是市国土局与市财政局之间的行为，故中银公司与该行为没有法律上的利害关系。综上，中银公司的起诉不符合法律规定的起诉条件,一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。中银公司的上诉理由不能成立，不予支持。裁定驳回上诉，维持一审裁定。

中银公司向本院申请再审称，其所提供的证据能够证明被申请人应当将剩余土地成本款全数返还，履行约定义务，原审法院对其所提供的证据未进行认定，仅以不能证明口头协议存在为由驳回，认定事实不清，适用法律错误，审判程序违法，其起诉有事实和法律依据，应当受到法律保护。请求撤销一、二审裁定，指令一审法院再审，被申请人依法退还其剩余土地成本款并赔偿迟延退款的违约金。

昆区政府答辩称，其与中银公司之间没有达成过关于退还土地成本款的口头协议，即便要退还其也不是退还的主体。

市国土局答辩称，其与中银公司之间没有达成过关于退还土地成本款的协议，该宗土地部分属于空地和道路，不存在拆迁补偿问题。

市财政局述称，是否需要返还土地成本款由市国土局确认。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当符合的条件之一是有具体的诉讼请求和事实根据，也就是说，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在。当然，只要能够说明行政争议的存在即可，而不需要达到足以支持其诉讼请求的标准。原告的诉讼请求能否成立，是在进入实体审理之后才需要解决的问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十三条第二款亦规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。当原告所请求履行的给付义务明显不属于被告权限范围时，可以认为其起诉不符合法定条件故而裁定驳回，而如果经过对证据的初步审查不能得出明显不属于被告权限范围的结论，或者只是对被告应不应该履行相应给付义务存在争议，则可进入实体审理阶段后依法裁判。本案中，中银公司的诉讼请求有四项，其核心诉求是返还剩余“土地成本款”。虽然被申请人在诉讼过程中否认存在口头协议，但根据一、二审法院查明的事实，市国土局已将部分“土地成本”退还中银公司，昆区政府亦曾为中银公司的此项主张向市财政局、市国土局出具说明及致函，以上事实足以说明本案所涉行政争议客观存在，不能认为中银公司所请求履行的给付义务明显不属于被申请人权限范围。故此，一、二审以没有事实根据等为由，驳回中银公司起诉确有错误，应予纠正。

综上，中银公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第一款的规定，裁定如下：

本案由本院提审。

审判长 　于　泓

审判员 　李智明

审判员　 杨科雄

二〇二〇年四月二十日

法官助理 王琪璟

书记员 周 琳

来源：鲁法行谈

　　【免责声明】“优法问答”对转载、分享的内容、陈述、观点判断保持中立，不对所包含内容的真实可靠性或完善性提供任何明示或暗示的保证，仅供读者参考！

　　【版权声明】本文图文转载于网络，版权归原作者所有，仅供学习参考之用，禁止用于商业用途，如涉及作品内容、版权和其他问题，请在30日内联系删除！