谷歌苹果等遭全球反垄断,欧美监管者为何如此不安

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  出品:南都反垄断课题组 采写:南都记者 李玲

  一场史无前例的科技反垄断热潮正在全球范围内掀起。

  去年6月监管的“靴子落地”,美国宣布对科技巨头发起反垄断调查,调查机构包括美国国会众议院、司法部、联邦贸易委员会以及州一级检察部门。时隔一年,众议院的调查将迎来分水岭时刻——7月27日,谷歌、苹果、亚马逊和Facebook等科技公司掌门人将首次前往国会作证。

  在听证会上,皮查伊会如何回应谷歌遏制在线广告市场竞争的指控?库克会怎样反驳收“苹果税”行为像“公路劫匪”的论调?扎克伯格的证词能否打消Facebook隐私保护不力的疑虑?贝索斯又将如何为亚马逊使用第三方卖家数据问题作辩解?可以预见,这将是一场硅谷科技巨头与华盛顿立法者的激烈交锋。

  还未从美国反垄断调查抽身,四大科技公司又被欧洲“盯”上。6月16日,欧盟委员会一天内宣布对苹果发起两项反垄断调查。其余三家公司也是欧盟反垄断调查的“常客”,谷歌更是在三年内领了94亿美元罚单。

  一波又一波的监管声浪因何而起、最后可能改变什么,目前还很难预测。但可以确定的是,如何破解数字经济竞争难题已成为全球关切。而为了争夺未来竞争秩序的话语权,欧美国家已开始暗中较劲。

  A

  CEO听证会首聚:

  贝索斯迎来国会首次亮相,库克最晚答应出席

  时间敲定在美国东部时间7月27日。这天中午12点,全球最具影响力的四家科技公司首席执行官将作为证人,参加美国众议院司法委员会反垄断小组举办的听证会。

  听证会以“在线平台和市场力量”为主题,谷歌CEO桑达尔·皮查伊(Sundar Pichai)、苹果CEO蒂姆·库克(Tim Cook)、Facebook公司CEO马克·扎克伯格(Mark Zuckerberg)和亚马逊CEO杰夫·贝索斯(Jeff Bezos)将集体接受质询。

  出席国会的经历对几位科技大佬并不陌生。2018年12月,皮查伊曾因谷歌搜索偏见和隐私保护等问题,遭到议员们言辞激烈的提问。2018年4月,在“剑桥分析丑闻”发生一个月后,扎克伯格连续参加了两场美国国会听证会。库克则在2013年5月出席美国参议院听证会,反驳苹果爱尔兰子公司逃税的指责。

  相比其他三位CEO,世界首富、亚马逊创始人贝索斯还从未在国会听证会亮相。或许是基于这个原因,亚马逊此前一度拒绝让贝索斯出席作证的要求。后来司法委员会发给大型科技公司的信中提到,若CEO不出席听证会将发出传票。

  从公开的信息看,苹果大概是最晚点头到场的公司。南都记者注意到,今年6月18日,美国众议院反垄断小组委员会主席大卫·西西林(David Cicilline)接受外媒采访时透露,除了库克拒绝,其他三位CEO已表态愿意参加听证会。

  事实上,这并非四大科技公司首次接受国会质询。去年7月16日,美国众议院司法委员会举行反垄断听证会,谷歌、亚马逊、Facebook和苹果的高管遭到连番质询,回应了一系列尖锐提问。

  为何今夏众议院又一次举行听证,并且强势要求CEO出席呢?据南都记者了解,去年6月,美国众议院宣布对大型科技公司进行反垄断调查。目前调查“即将完成”,而最终听证会正是7月举行的这场。

  大卫·西西林在一份联合声明中表示,科技公司在美国人的生活中扮演核心角色,作为CEO必须主动采取措施。“正如我们一开始所说的那样,他们的证词对我们完成这项调查将起到重要作用。”西西林说。

  武汉大学知识产权与竞争法研究所副研究员周围长期关注国外反垄断执法动态。他告诉南都记者,这类听证会通常聚焦于某个具体问题,例如2019年7月举行的听证会就主要考察“网络平台与市场影响力”、“创新与企业”等问题。而本次听证会是委员会正在进行的数字市场竞争调查的一部分,几位CEO可能会面临一系列有关公司参与数字市场竞争、市场竞争约束以及如何履行反垄断合规义务等问题的质询。

  目前众议院司法委员会尚未披露更多听证会的细节。在长达一年的调查后,众议员们是否会基于掌握的证据,对科技巨头“火力全开”?掌管全球顶尖科技公司的四位CEO将如何接招?这些都让人拭目以待。

  B

  调查此起彼伏:

  美联邦与州政府齐出手,或是长期博弈

  回顾去年6月,华盛顿对硅谷“出手”的消息一度引发舆论喧哗。

  2019年6月3日,美国众议院司法委员会宣布对主要科技公司的反垄断问题进行“自上而下”的调查。与此同时,美国两家反垄断执法机构——司法部和联邦贸易委员会(FTC)也确定了分工——亚马逊和Facebook由FTC监管,苹果和谷歌则交给司法部。

  监管硅谷的“靴子落地”,科技股应声下跌。去年6月3日,谷歌、苹果、亚马逊和Facebook的市值在当日盘中一度蒸发了上千亿美元。

  不久后,美国各州也加入调查科技巨头的行列。Facebook面对以纽约州为首的美国47个州和地区的总检察长的反垄断调查,这项指控称Facebook将消费者隐私数据置于风险之中,并推高了网络广告费率。

  去年9月,由得克萨斯州牵头,美国50个州和地区宣布对谷歌发起反垄断调查。最新消息,硅谷科技公司总部所在的加利福尼亚州7月10日被曝也“盯”上谷歌,至此全美仅剩阿拉巴马州未加入调查谷歌的阵营中。

  从联邦层面到州一级检察部门,美国朝野上下掀起对科技公司的反垄断监管浪潮,可谓史无前例。此起彼伏的反垄断调查将有怎样的结果?反垄断律师赵烨告诉南都记者,“众议院的调查不直接导向诉讼,有可能最终会出个报告,影响长期立法和走势。”

  这一猜测得到官方证实。不久前,西西林向媒体透露在调查结束后,他所在的委员会将生成一份关于数字市场竞争状况的报告,其中涉及立法建议。

  周围也告诉南都记者,众议院的调查不会对企业产生直接的法律效应,或者作出明确的处罚。但这份报告可能受到足够的关注,从而对反垄断立法工作产生影响。

  不同于众议院,联邦和州政府监管机构可对科技公司进行执法。今年6月底,有知情人士向媒体透露,美国司法部预计在今年夏天对谷歌提起反垄断诉讼。而作为美国联邦政府的一个独立机构,FTC可直接对企业的违法行为作出处罚,比如Facebook此前因“剑桥分析事件”被FTC罚了50亿美元。

  需要注意的是,来自联邦的调查与州政府层面是相互独立的,不存在执法竞合性。据南都记者了解,美国各州都有州一级的反垄断法,州检察长可在职权范围内对科技公司展开单独调查。一旦发现的问题存在相似性时,可能由一个州主导、各州联合调查。

  目前尚不清楚美国联邦和州层面的反垄断调查将于何时结束,等待科技巨头的结果又是什么,这或许是一场长期的博弈。

  周围向南都记者分析,目前美国执法机构开展的反垄断调查不确定很强。这波调查很难如人们期待的那样,给出一个石破天惊的结论,例如发现某种新型的竞争损害类型或直接认定某个巨头的商业模式违法。

  更有可能的是,“针对当前的市场状况进行某种评估。这其中监管者对现有商业逻辑和技术逻辑的理解,是判断企业行为有无违法的关键。”周围说。

  C

  欧洲持续高压:隐私保护纳入监管范畴

  还未从美国反垄断调查的漩涡中缓过劲来,近期谷歌、苹果等科技巨头又面临全球“围剿”。其中欧洲的攻势“猛烈”,这或与一位反垄断官员的铁腕作风有关。

  在欧盟委员会,负责竞争事务的专员玛格丽特·维斯塔格(Margrethe Vestager)有着“反垄断女皇”之称,她曾对谷歌开出天价反垄断罚单,催着苹果补交百亿美元税款,是科技巨头最不敢轻视的对手之一。去年维斯塔格被提升为欧盟委员会副主席,新的职责是让“欧洲适应数字时代”。连任后,维斯塔格对科技公司继续保持高压态势。

  6月16日,欧盟委员会正式对苹果发起两项反垄断调查,以评估苹果在App Store(应用商店)和Apple Pay(苹果支付)的相关举措,是否违反欧盟竞争政策。

  此次欧盟的反垄断调查与企业的“举报”有关,包括瑞典音乐流媒体平台Spotify、日本电商公司乐天旗下的电子书平台Kobo都曾向欧盟投诉过苹果公司,称苹果对应用销售征收30%的佣金过高。

  这笔抽成被人们称为“苹果税”,是苹果在很多国家引起反垄断争议的焦点。在一次公开场合中,西西林曾批评,苹果的App Store收费类似于“高速公路抢劫”。在中国也有开发者向政府部门举报“苹果税”,有人还因此与苹果打起官司。

  在苹果之前,去年7月17日,欧盟委员会宣布对亚马逊启动反垄断调查。这项指控源于亚马逊扮演的双重角色——既是平台运营商,又是平台上的零售商。维斯塔格曾这样形容对亚马逊商业模式的担忧,“亚马逊在市场上招待了许多‘小个子’,而自己是同一市场的‘大块头’。那么它将如何对待从‘小个子’那里获得的数据?这是否会给它带来无与伦比的竞争优势?”

  四家科技公司中,谷歌在全球范围内收到的反垄断罚单最多,其中欧盟“下手”最狠,三次罚款合计82.5亿欧元(约合93.9亿美元)。三笔罚单矛头分别指向谷歌滥用搜索引擎市场、安卓操作系统和在线广告市场的支配地位。

  南都记者梳理发现,针对苹果、谷歌和亚马逊的指责大部分是利用自身优势,涉嫌作出损害竞争对手的垄断行为,但针对Facebook的调查似乎更多倾向于并购和数据合规。

  当地时间6月23日,德国联邦法院裁定关于Facebook滥用市场支配地位非法收集用户数据的指控成立,德国反垄断监管机构FCO有权限制其在德国境内的数据收集行为。

  这起案件的特别之处在于首次将隐私纳入反垄断监管范畴,认为企业隐私保护不力是一项服务质量下降的表现。中央财经大学法学院教师李陶告诉南都记者,反垄断法在一定程度上承担着保障消费者福利的功能。为此,某些与消费者生活相关的案件可能会通过反垄断制度作调整。

  从目前的情况看,美国科技公司在欧洲的“日子”并不好过。就连宣布脱欧的英国近期也瞄准科技巨头,该国反垄断机构7月1日发布一份长达437页的报告,呼吁政府引入新的竞争监管制度,遏制谷歌和Facebook在数字广告市场的力量。

  南都记者观察发现,或许是迫于监管压力,“身经百战”的科技巨头不断释出合规的动作。此前苹果两名高管表示,已对App Store的算法作出相应调整,减少苹果官方应用出现在搜索结果中的频率。近期有消息称,谷歌可能会承诺不将收购的可穿戴设备厂商Fitbit的健康数据用于广告,以缓解欧盟的担忧。

  观察

  执法竞争成趋势?

  谁先破解数字竞争监管难题?

  为何科技巨头让欧美监管者感到如此不安?

  李陶告诉南都记者,一个原因在于网络化数字化的时代,消费者无时无刻在与科技公司打交道,互联网领域的违法行为影响大、覆盖广、关注度高。

  此前,美国众议院司法委员会主席杰罗德·纳德勒(Rep. Jerrold Nadler)曾这样表明对科技巨头的担忧——“越来越多证据表明,这些看门人已经控制了在线商务、内容和通信的关键动脉。”

  基于这样强大的力量,谷歌等公司被指损害市场竞争和消费者福利。除此之外,华盛顿政府对硅谷出手不乏政治因素考量。有美国投行的分析师曾告诉南都记者,放出监管风声或许是为了让科技巨头中立,与任何政治党派保持距离。

  此前让扎克伯格不得不两次到国会作证的数据泄露丑闻背后,正是一家名为剑桥分析的公司被指涉嫌利用Facebook的8700万用户数据操纵美国总统大选。

  不难理解外界为何有这样推测,每到美国选举之时,针对商业巨头的反垄断调查都是一种常见的竞选手段。“因为民众对垄断天生排斥,科技公司是否真的影响了人们的生活,这个时候去调查表明了政府的姿态。”武汉大学知识产权与竞争法研究所副研究员周围说。

  长期关注竞争法的李陶向南都记者补充,在全球化和一体化的时代,各国互联网和科技公司的发展阶段不同,市场结构不同,这就加大了某些国家和地区反垄断执法的区域性压力。

  与此同时,“主要经济区对市场主体反垄断的调查和执法,也同样与其竞争政策和产业结构息息相关。”他说。

  根据中国信通院监测,截至2019年底,全球市场价值超100亿美元的数字平台企业达74家,价值总额达8.98万亿美元。其中美国和中国分别以35家和30家的数量绝对领先。

  “当前数字市场Top10里没有欧洲企业,欧盟更希望通过创造良好的单一市场以培育‘欧洲冠军’。”周围告诉南都记者,尽管这是政治口号,但很明显带有产业政策的色彩,因此也引起一些人的批评。从目前的执法情况看,反而表现出欧洲对数字经济发展的担忧,担心“赶不上这趟车”。

  今年5月,中国信息通信院发布的一份《平台经济与竞争政策观察报告》指出,欧盟成员国呼吁内外有别的竞争政策,培育欧洲冠军。报告预计未来欧盟内部围绕“欧洲冠军”的竞争政策与产业政策之争仍将继续,欧盟也将力图在数字市场上保持产业政策和竞争政策的平衡。

  不管出于何种考虑,“数字市场竞争问题是未来执法的重点,这是肯定的。”李陶说。

  那么该如何应对科技巨头带来的隐忧,破解数字经济竞争难题?南都记者梳理各国的竞争执法动态发现,除了继续加强监管外,对现有法律作出调整和强化执法机构力量也是一大趋势。

  今年7月初,维斯塔格公布了欧盟的一揽子计划,将为科技公司明确划定新的法律边界,而不是仅仅落实反垄断监管等领域的现有法律。在国内,市场监管总局1月初公布《反垄断法》修订草案征求意见稿,其中新增互联网领域的反垄断条款,明确认定互联网领域经营者具有市场支配地位还应当考虑网络效应、规模经济、锁定效应、掌握和处理相关数据的能力等因素。

  此外,设立新的执法机构也成为国外反垄断监管部门正在探索的一个方向。去年7月底,澳大利亚竞争与消费者委员会(ACCC)发布数字平台调查报告。报告称将设立一个专门负责监管Facebook、谷歌和在澳大利亚运营的其它大型数字平台的办公室。

  英国竞争与市场监管局(CMA)提议的做法是,在新的监管机制下建立“数字市场部门”(Digital Markets Unit),它拥有规制垄断企业的多项权力。

  值得一提的是,CMA表示尽管这些建议主要针对英国,但发现的许多问题是国际性存在的。所以上述建议将作为CMA更广泛的数字战略的一部分,在相关问题中继续发挥全球性的领导作用。

  周围也注意到,近几年各国反垄断执法机构频频发布报告,持续在数字经济领域发力,“我理解为这是在争夺未来竞争秩序的话语权。”

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