USMCA如何冲击全球经贸规则

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  2020年7月1日,《美国-墨西哥-加拿大协定》(USMCA)正式生效。由于新冠肺炎疫情的冲淡效应,USMCA生效仪式并未如预期的那样隆重,但其对今后国际经贸规则的冲击不可小觑。

  USMCA是特朗普就任美国总统后达成的重要贸易协定谈判成果之一。2018年9月30日,由美国、加拿大和墨西哥参与谈判的《北美自由贸易协定》(NAFTA)正式更名为《美国-墨西哥-加拿大协定》(USMCA)。

  细析USMCA新内容

  USMCA由34个章节以及一些附加协议和官方信函组成。

  USMCA章节中以下25个章节均能在原NAFTA找到对应章节:初始条款与一般定义、国民待遇与市场准入、农业、原产地规则、原产地程序、纺织品与服装、海关管理与贸易便利化、承认墨西哥对碳氢化合物的所有权、卫生和植物检疫标准、贸易救济、贸易技术堡垒、政府采购、投资、跨境服务贸易、商务人士临时入境、金融服务、电信、知识产权、竞争政策、国有企业与指定垄断企业、公布与实施、管理与机构条款、争端解决、例外与一般规定、最后条款。

  USMCA中的劳工、环境这两个章节在NAFTA也有相关附加协议。

  USMCA中的部门附件、数字贸易、中小企业、竞争、反腐败、良好监管实践、宏观经济政策与汇率事项等7个章节,在NAFTA中并无对应。这体现出1994年NAFTA生效期间,尚未涉及这些新兴领域。

  USMCA中值得关注的内容是劳工章节的变化。在当前的区域经贸合作中,将劳工标准与国际贸易挂钩渐成一种趋势。USMCA劳工标准与既有的自由贸易协定中的劳工标准保持了一致,反映了劳工标准发展的代表性趋向,可能演变成未来其他区域自由贸易协定劳工标准的蓝本。

  USMCA劳工标准的升级和发展概括为如下方面:(1)采取纳入模式,要求缔约国在其国内法律和实践中纳入可执行的劳工标准;(2)与ILO核心劳工标准建立起直接联系;(3)劳动争议受制于主协定解决程序;(4)贸易制裁适用于更广泛的劳工标准领域。

  2019年4月,墨西哥为配合USMCA劳工章节的内容,修改了其劳动法。

  2019年12月10日,美国、墨西哥和加拿大对USMCA相关劳工内容作出了进一步修订,修订后的USMCA进一步加强了劳工的劳动保护:(1)在涉及对工人的行为时,取消了“通过持续和反复的作为或不作为”才构成实施违法行为的要求;(2)规定举证责任由应诉方承担,因为未履行协定义务已被推定为是“以影响当事方之间贸易或投资的方式”进行的;(3)修改了国家之间争端解决程序性规则,强化对劳工的劳动保护。

  

  谨防USMCA毒丸条款

  美国商务部长威尔伯·罗斯把USMCA第三十二节第十条称为“毒丸条款”。该条款规定:“如果一国被协议签署国的任何一方认定为非市场经济国家,同时该国与美墨加三方均没有签订自贸协定,三方中任何一方与该国开始自贸协议谈判之前至少3个月,需要通报其他各方。如果任何一方与非市场经济国家签订自贸协定,其他各方有权在提前6个月通知的条件下终止协定。”简言之,“毒丸条款”为针对协定缔约方与非市场经济地位国家展开自由贸易谈判,而设置的一系列限制和义务条款。

  USMCA中的“毒丸条款”也绝非只是32.10条这一项,USMCA附件14D规定,在墨西哥投资的外国国有企业投资者无权援引投资争端解决程序寻求救济,这被称为“小毒丸条款”。这表明在墨西哥投资的国有企业失去了诉诸该协定投资者投资争端解决机制的权利。

  USMCA将非市场经济国家定义为“在协定签署之日,协定任何一方因其贸易救济法而被认定为不具有市场经济地位,并且与协定任何一方没有签订自由贸易协定”的国家。

  “毒丸条款”使得美国通过与其他国家签订自由贸易协定而对中国做出了排他性安排,限制中国加入区域性或地区性的经济安排。例如囿于“毒丸条款”的限制,中国难以加入“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”(CPTPP),加拿大和墨西哥几乎不可能为使中国加入CPTPP而放弃USMCA。美国试图在与其他国家(如日本、欧盟等)的经贸协议中均加入这一条款,以期达到限制“非市场经济国家”的目的。美方与日方已签订了包含类似“毒丸条款”的贸易协议,同时一直暗中向英国施加压力:在双边贸易谈判中英国必须在美国和中国之间做出选择。

  中国应当尽最大努力维护以WTO为基本框架的国际多边贸易体制的存续,警惕美国单方“退群”行为给国际经贸体制带来的冲击和影响。

  主动对标深化改革

  USMCA是在新的国际分工、技术变革以及世界格局的背景下,美国主导的北美地区一项全面、综合的经济一体化安排。USMCA沿袭了原NAFTA框架,并充分吸收了跨太平洋伙伴关系协定(TPP)等多边协定的新内容。USMCA的生效不仅对于该地区的产业布局、经贸投资带来广泛、直接的影响,也会给“后疫情时代”全球价值链、产业链的国际分工整合带来深远的影响。

  USMCA是目前覆盖面最广的贸易协定。它不仅覆盖了传统贸易投资议题,吸收并更新了TPP(CPTPP)中关于电子商务、金融服务、国有企业、知识产权、竞争、环境保护和劳工标准等内容,还对全球化深入发展带来的新议题进一步发挥。USMCA有三根核心支柱:公平贸易、保护数字贸易,知识产权,对国有企业和汇率操纵等不公平做法严加限制。上述三点内容将成为特朗普政府接下来的经贸谈判的模板。

  USMCA在金融服务章节(第十七章)首次引入禁止本地数据存储要求的条款。在数字贸易章节(第十九章)要求限制政府披露专有计算机源代码和算法的能力,确保数据的跨境自由传输,最大限度减少数据存储与处理地点的限制;确保应用于数字市场的消费者保护措施,包括隐私与未经同意的通讯。在国有企业章节(第二十二章),除了继承TPP第十七章国有企业涉及竞争中立的一系列规范以外,还在涉及商业秘密上专门针对国有企业进行了规定。

  USMCA涉及的数字贸易、金融服务、知识产权、环境保护和劳工标准的新规定,中国现行法规与之存在较大差异。中国应主动对标高标准,通过继续加大国内改革与对外开放,进一步提高知识产权保护、环境和劳工保护标准,来减少与USMCA或CPTPP在国际贸易投资规则上的差距,避免将来在国际贸易投资领域因为国际规则标准差距而陷入“离群”被动。

  针对USMCA生效后造成的影响,我国应保持国家战略定力,以继续深化改革开放来对冲规则差异的冲击。最近公布的《海南自由贸易港建设总体方案》要求,“对标国际高水平经贸规则”、“适应国际经贸规则重构新趋势、分阶段试验全面深化改革和最高水平开放政策”。其中自然应当包括对标USMCA的合理内容。

  (作者系复旦大学法学院教授)

  文章作者

  龚柏华

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