就事论事,当代干部晋升的逻辑是什么?

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  作 者丨黄信豪 台湾师范大学

  来源丨文化纵横(ID:whzh_21bcr),本文原载《文化纵横》2015年第5期

  对于中国这个超大规模的政治体而言,良善的干部培养与选拔机制是国家治理体系的重要组成部分。本文认为,当代中国干部选拔体系具有“绩效导向”的规范基础,但也具有较强的“栽培”性质。后备干部制度和干部交流制度具有典型的“栽培”意味。

  在年龄限制以及时间压力之下,干部考核、绩效管理与晋升机制可能会对施政规划产生影响,同时也可能会影响干部工作士气。此外,干部考核机制也对干部创新意识与地方认同产生较大影响。

  面向未来,如何激励领导干部负责任地做好长期施政规划,如何建立更加科学的考核机制,以及如何强化领导干部对地方的认同感,将是国家治理体系与治理能力现代化的重要课题。

  01 绩效对政治精英的晋升重要吗?

  一国官僚精英的选拔、晋升模式,对其政治发展方向、体制运作情况以及公共决策质量扮演决定性角色。早在20世纪初期,政治社会学者如Mosca、Pareto等人便主张存在一个稳定、有效的精英选拔与流动机制,让精英群体能够持续“更新”,将是一国政体能稳定运行的关键。

  从宏观视角观之,官僚精英集体特征将反映出一国政治体制所彰显的价值取向与文化;从微观方面来看,个别官员的晋升机制则突显政治体制运作的基本原则;从学理上观之,我们期待官员的仕途发展应高度取决于个人的治理绩效、表现。

  当治理绩效成为晋升机制的主要标准,官员在政治激励的影响下,将有动机产出良善治理,两者呈现良性循环;相反地,若官员政权治理的表现对其晋升机会影响甚微,那么,官僚将没有动力去产出良善治理,国家整体公共治理与政策质量也将日益低落。当然,官员仕途发展是一个时序跨度极长的过程,治理表现、记录是长期累积的;而不同时空环境、不同岗位官员也有不同的“政绩”评量标准。

  以中国为例,20世纪90年代招商引资、经济成长率等经济发展指标一直是衡量地方官员表现的重要标准,但近期维稳、环保等不同面向已开始受到重视;此外,专业部门(如交通、水利、农业等)的官员有其特定的绩效衡量指标,但地方官员则被预期应有综理全局的能力。

  在西方国家,官员晋升机会与治理表现的关联性在一定程度上是成立的: 对民选官员来说,在定期改选下他们为赢得选举必须让民众满意其表现; 在选票压力下,他们任命各部门官员也必须考虑民众评价。 然而,在中国,这项关联性表现得并不那么直接。

  

  首先,中国是一个一党执政的国家,中央到地方各级党政机关缺少定期更替行政权的可能。因此,党必须在制度上提供激励各级领导干部、官员产出善治的机制,并随着时空环境来不断地更新评估标准其次,官场不具政治问责的传统。一般来说,除非涉案或健康不佳,否则鲜少出现官员降职或撤职的情况。这意味着政绩平平的精英大多仍可确保享有原级待遇,并在原级职务直到“届龄”;最后,近年来执政党开始重视干部问责,如强调干部的“三严三实”、“能上能下”等。

  但细究其内容,可以发现相关规定并非“激励机制”,而是按反腐倡廉原则强调干部的个人操守、作为,以及解决问责、职务调整的“能下”问题。这些规定或许有助于规范、制止领导干部的贪腐行为,但并不能确保官僚精英产出良善治理。

  02 竞争还是“栽培”:中国政治精英的晋升逻辑

  从集体来看,官僚精英是社会阶层中的一个集合体;从个体来看,仕途发展是个人在政治阶层中一系列晋升/未晋升的集合,社会流动的理论范式或许可以作为理解中国干部晋升机制的起点。当然,现实的流动型态不会全然属于这两者中的一个,但带入这两项流动范式对理解中国官僚精英的政治激励来源相当有帮助。

  从学理上来看,社会流动有“赞助式流动”(sponsored mobility)与“竞争式流动”(contest mobility)这两种典型。赞助式流动认为个人职业生涯的发展取决于早期挑选:既有精英会挑选属意的接班者,接着对他们进行有计划的培育。

  因此,在职业生涯早期被选中者,将得到赞助并进入到与未中选者截然不同的晋升管道与栽培路径中。在这样的选拔机制下,个别官僚的仕途发展将是连续性的,最关键的因素为是否得到挑选/赞助。

  当然,在不同社会环境里,精英挑选的条件、因素不尽相同,但相似的是在较偏向赞助式流动的干部选拔机制中,主要影响个人晋升机会的将会是诸如个人条件、背景与社会关系等固定、长期的稳定因素。

  相比之下,竞争式流动则主张个人在不同阶段、层级的晋升机会是全面开放、独立的,且唯有前一回合的赢家才能参加下一回合的竞争。在全然开放、强调竞争的流动体系中,精英的晋升机会在各阶段、层级中是彼此毫无关联的。

  换句话说,对某一层级官员来说,由于他/她已是上一回合竞争的赢家,影响其未来晋升机会的将是如当前表现的实时性因素,而不是早期的表现或其他固定因素。从这个角度来看,强调地方领导人仕途发展来自其促进经济表现影响的“晋升锦标赛”观点,便是基于竞争式流动观点。

  除了地区间在促进经济成长上的相互竞争,亦有其他实证研究发现,地方领导人与前任领导人在经济表现、对中央税收贡献等方面的对比,也影响了其仕途发展。按上述流动典型的讨论,若官僚精英的晋升机会较大程度取决于个人实时性的治理绩效、表现,则应较符合“竞争式流动”型态;反之,若存在早期挑选的影响且其作用较大,则偏向“赞助式流动”型态。

  那么,中国官僚精英晋升机制为何?从《党政领导干部选拔任用工作条例》来看,我们可以找到些许相符于“竞争性流动”的规范。如第二章的选拔任用条件,《条例》提及担任县处级以上领导职务干部所需的工作经验与时间;党政领导干部应当逐级提拔等。这些规范意指领导干部应在各层级累积工作经验、接受能力考核与测试,逻辑上应符合绩效取向的政治激励原则。然而,现有的“年龄界线”,却隐含着另一项流动典型的逻辑——赞助式流动。

  一般来说,正科级、正处级、正厅级领导岗位不再提拔的年龄分别为年满40、50、55岁;而副部级、正部级、正(副)国级的退休年龄分别为60、65与70岁。

  正由于现有选拔制度中各层级存在严格的年龄限制,使得精英官僚选拔机制应具明确的“栽培”性质。可以预期的是,层级愈高的领导干部通常愈需要人事稳定(即较长的任职时间),因而在相同层级中,愈年轻的干部在晋升上愈有优势(即通称的官龄、部龄)。

  我们如何预期某领导干部一方面年纪轻,另一方面在各层级又具有丰富领导经验甚至治理表现、纪录良好?从社会流动的角度来看,这两者显然具有逻辑上的冲突。

  为解决上述的流动逻辑冲突,现有的官僚精英选拔机制在考虑绩效表现之外,也存在栽培、赞助成分,从而符合工作历练与治理绩效以及年龄界线的要求。从流动观点来看,中国官僚精英的晋升模式应是“赞助式流动”与“竞争式流动”的结合:

  首先,应有部分干部得到挑选,进入到如赞助式流动主张的被栽培晋升管道中;其次,并非所有受挑选者都能得到晋升机会,他们或将被安排在重要职务历练,累积工作经验与接受考核;最终,只有那些通过考核者方能够向上晋升,突显竞争式流动的绩效取向性质。

  近年来,亦有实证研究以中央委员为例,证实干部晋升的“栽培”机制,分析指出在中委会中,年龄较低、具有中央跨部门或地方一把手经验等因素可显著增加中央委员的晋升机会。

  03 政治精英的“栽培”:干部如何脱颖而出?

  (一)后备干部制度

  除了从流动观点来认知中国干部晋升机制的栽培性质,到目前为止,至少还有两项相关制度可作为例证:一项是“后备干部制度”。后备干部队伍建设最早可追溯至1980年初期邓小平对干部制度的期待。经过30余年的发展,当前后备干部的选拔标准与数量也较早期更为清晰。

  如《2009~2020年全国党政领导班子后备干部队伍建设规划》明确指出,中组部应重点掌握1000名左右的省部级党政领导班子后备人选,其中近期可进领导班子的后备人选300名左右,党政正职后备人选100名左右(所有省部级后备干部皆是现任的地厅级官员)。

  在后备干部制度中,与“届龄退休”最为相关的是各层级明确的年龄要求。以省部级为例,中组部历年的文件指出,后备干部应以45至50岁的干部为主体,并抓紧配置45岁以下的后备干部(如部委要有1至2名,省市区要有3至5名等)。

  而《规划》也特别着重后备干部的培养:如文中提及后备干部应到中心城市、党政重要部门、大型国有企业等主要领导岗位锻炼考验;到艰苦的地方和完成急、难、险、重任务中锻炼考验等;基层工作经验的重要性等等。一般来说,对后备干部的栽培、锻炼分为两种型态。

  第一,不同分口干部有其特定的工作锻炼内容,如经济类、政法类、党群类等,因而具有特定的职务安排;第二,除了专业分口外,后备干部也被期待应培养综理全局、多方面的治理能力,因此岗位轮换、安排分管常务工作,以及到不同单位、地区任、挂职也是常见安排方式。

  (二)干部交流制度

  另一项是“干部交流制度”。在1990年出台的《中共中央关于实行党和国家机关领导干部交流制度的决定》,提到干部交流制度的目的是为了提高干部素质、丰富经验与提高领导水平,以及避免地域主义、排斥外来干部的倾向。

  在后续的修正中(见《党政领导干部选拔任用工作条例》),交流制度更明确界定交流的层级(如县级以上)、范畴(如推进地区之间、部门之间、地方与部门之间、党政机关与国有事业单位及其他社会组织之间的干部交流)。

  04 干部晋升体系的治理影响

  不论是后备干部制度或交流制度,皆显示“职务安排”已成为党培育、考核各级官员,并为其累积工作经验的重要方式。这突显年龄界线对干部晋升机制的影响:由于时间压力,且高层级领导干部通常需要较稳定的任职时间,因而各项职务安排已成为党在时间有限情况下考核领导干部能力并累积干部工作经验的手段。

  那么,这可能对公共治理质量带来哪些影响?本文将从干部心理、晋升机制中的“栽培”性质以及考核机制等方面进行讨论。

  第一,干部有可能将追求短期、可见之绩效,而无意对施政进行长期规划。如前所述,在各层级年龄限制的时间压力下,党大多透过“职务安排”措施来累积干部工作经验并考核其能力。尽管官方规定除某些特殊情况,干部“应当满一个任期”(即五年),但领导干部在每个层级历练的时间其实相当有限。

  正省部级以下领导人(后备干部),往往在党的安排下透过挂职锻炼快速累积资历;即使党对省部级官员通常有较长的任职时间要求(有时甚至需要任满两个十年的任期),但也常常透过多省、多部门安排来锻炼干部工作能力。

  在这样的情况下,干部往往无法对施政进行长期规划,而是追求短期、可见建设与绩效,这不利于各地区、各专责业务部门长久发展。

  第二,“重视政绩”可能影响干部工作士气。在当前中国干部任命制度中我们可以发现重视“政绩”的相关规范,研究亦证实仕途发展与地方领导表现(如促进经济发展)的关联性。然而,这种关联性可能来自赞助、栽培的背后主导。

  举例来说,若某一官员得到上级偏爱,则他很可能被安排到经济发展程度较高地区、业绩良好企业任职,为被栽培人选“出政绩”,累积晋升条件。近期的研究也证实,若地方干部第一个领导职务便被安排到经济发展程度较高的省份任职,则有较大的机会随即向上晋升。

  正因为年龄限制带来的时间压力,在无法顾及所有干部具有相同任职时间区段的情况下,“重视政绩”的情况难以避免;而当“重视政绩”的情况严重时,其也将打击第一线领导干部之工作士气。

  第三,考核机制可能使干部缺乏创新、墨守成规与重视关系建立。如先前所提及,“挂职锻炼”已经成为党累积干部工作经验、考核能力的重要方式。一般来说,挂职通常分为两大类:一类是下挂,即国家机关的处长级以上干部到地方政府挂职;另一类是上挂,即地方县长或处长级以上干部到国家机关挂职(另也有支持偏远地区的挂职)。

  从此来看,挂职锻炼的目的是希望弥补领导干部各方面(中央、地方)工作经验的不足。通常在历经挂职锻炼后(通常为一年,后延长为两年),若组织鉴定、考核表现良好,挂职干部将在返回派出单位后很快获得提拔。由于鉴定考核标准各单位不一,负责的主要是挂职单位的“一把手”。

  在这样的情况下,挂职干部往往会多放心思迎合挂职单位、墨守成规,甚至与领导人建立关系,而非挖掘问题,勇于提出建言。

  第四,干部对地方的认同感有限,心态较为消极。对国家机关来说,由于所涉业务专业性较高,干部由部门内提拔的情况或许较常见。但对地方干部来说,为避免地方区域主义的形成,往往会预防个别领导干部在同一地区任职过长,例如交流制度中以十年为规范。此外,如前所述,为让领导干部一方面符合年龄要求,另一方面拥有丰富的工作能力与资历,跨地区的职务安排也已成为常见的手段。

  在这样的情况下,当前官僚选拔机制难以培养领导干部对地方的认同感,这不但会使得干部不倾向投入真正有利地方的长期规划,也会使干部存有避免纠错、不要出事的消极心态。

  05 干部选拔与晋升体系的未来

  官僚精英选拔对一国的发展与公共治理、政策质量的重要性不言喻。从学理上看,我们期待官僚精英的晋升机会应高度取决于个人的治理绩效、表现,两者呈现良性循环。

  尽管从制度来看,中国领导干部选拔具有明确的“绩效取向”的制度规范,但从社会流动理论观点来看,现有制度亦存有相当高成分的“栽培”性质:包括后备干部制度与干部交流制度等,这都是在各层级年龄限制下,为累积干部工作经验与考核其能力所发展出的制度安排。各项职务安排或许有利于执政党在时间压力下栽培、考核领导干部,但晋升机制中有限的政治激励,却很可能对公共治理质量带来负面影响。

  从干部心理、晋升机制中的“栽培”性质以及考核机制来看,干部将无意规划长期施政计划、重视政绩影响工作士气、墨守成规重视关系以及对地方认同感有限等,这都是现有制度可能带来的后果。

  可以理解的是,干部选拔与晋升机制的完善是长期、不间断的工作,也必须随着时空环境与时俱进。改革开放以降,干部选拔、退休制度以及其发展都标示其党政制度的革新与进步。从本文的分析来看,如何激励领导干部进行长期施政规划、客观并扩大考核机制的评估来源以及强化各级领导干部对地方的认同感等,或许是加强执政能力可能的努力方向。

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