解读│如何缩小广东城镇化发展差距?省情蓝皮书:下好“一核一带一区”这盘棋

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  文 / 李欣 字数 / 2635字

  

  编者按

  2019/10/29

  作为省级重点智库之一,广东省省情调查研究中心(以下简称“省情中心”)以“关注民生,影响决策,服务社会”为宗旨,一直以来都对广东经济和社会发展过程中的热点、难点、焦点问题组织开展了大量省情调查研究及有关形势分析工作,形成了一系列课题报告及研究成果,并受到省委、省政府主要领导的高度重视和多次批示。

  由省情中心编写的“广东省省情蓝皮书系列”之《2019广东省省情调查报告——广东经济社会发展热点问题与对策》(以下简称“《报告》”)将于近期出版。今日起,小编们将精选部分深度分析报告发布在省情公众号上,以飨读者,为想了解广东省省情的广大读者提供全面数据及信息。

  区域之间、城乡之间发展不平衡不充分一直以来都是广东高质量发展的最大短板。习近平总书记去年赴广东视察时,明确提出提高发展平衡性和协调性的工作要求。

  如何贯彻习近平总书记对广东的重要指示要求,缩小广东主要区域城镇化发展差距?我们节选《报告》中的《从“一核一带一区”看广东新型城镇化的区域协调问题》一文,给出了在“一核一带一区”发展新格局下,提升广东新型城镇化平衡性和协调性的有效建议。该文作者为广东省产业发展研究院张浩良。

  广东区域城镇化不协调发展表现

  2018年末,广东省城镇常住人口为 8021.62 万人,占常住人口总量的 70.7%,比全国平均水平(59.6%)高出 11.1 个百分点。总体看来,广东城镇化水平已从中期阶段迈入成熟发展的后期阶段,形成了“一核一带一区”区域发展新格局。“一核一带一区”由珠三角核心区、沿海经济带、北部生态发展区构成。

  但分区域看,广东城镇化发展是不均衡、不充分的,区域差距相当明显。具体表现在以下几个方面:

  第一,各区域城镇化水平存在明显差异。2018 年末,珠三角核心区常住人口城镇化率达到 85.9%,处于城镇化后期的高度发达阶段,尤其是深圳、佛山等珠三角六市和汕头的常住人口城镇化率超过全省平均水平;而沿海经济带、北部生态发展区的常住人口城镇化率分别为 52.7%、49.7%,且多数地级市尚未达到全国平均水平,仍处于城镇化中期的快速发展阶段。

  

  第二,人口地区分布不均衡进一步加剧。常住人口方面,珠三角核心区一直是广东常住人口数量最多、增长最快的地区,也是全国人口最稠密的地区。城镇常住人口方面,从增量来看,广东更多的是依靠超大城市、特大城市来吸纳人口,其中广州、深圳两个超大城市的城镇人口吸附能力最强,城镇人口合计占全省比重接近 1/3。

  第三,城镇化对区域经济增长的收敛作用不明显。进入城镇化后期阶段的珠三角核心区,其经济表现更加出色,而除汕头、汕尾外的沿海经济带城市经济增长乏力,整个地区的内生工业化动力和“造血”动力不强,对城镇化速度与水平形成制约。北部生态发展区市县属于国家和省级重点生态功能区域,开发强度受到 严格控制,其城镇化发展并不能迅速促进经济规模的扩大和工业化进程的加快。

  

  第四,部分公共服务和基础设施指标出现“倒挂”。珠三角核心区的超大和特大城市,普遍存在人口过度集聚导致公共服务和基础设施指标的“倒挂”现象,而沿海经济带和北部生态发展区等欠发达地区,为迅速拉动经济增长和提高空间城市化水平,容易出现扩大公共服务和基础设施的冲动,但人口集聚不足显然无法消化这些“超前”供给,供需结构错配引致城镇化难以高质量发展。

  制约广东区域城镇化协调发展的因素

  首先,沿海经济带和北部生态发展区城镇化发展所需的产业、资金、人才、技术要素供给不足。产业群层次偏低,省内区域产业分工合作仍然是初步的,主导产业难以形成集聚效应,通过行政力量难以真正挖掘珠三角核心区企业的产业转移需求,也难以在沿海经济带现有发展基础和优势条件下实现产业资源的优化配置。

  其次,“人-地-钱”关系的空间失衡。土地城镇化的冒进倾向,使得土地城镇化速度远快于人口城镇化,造成“人-地”关系的空间失衡,城市人口密度快速下降,与以“人”为核心的新型城镇化相悖。

  在人口跨省、跨市大规模流动下,中央以及流入地、流出地财政资金并未合理地分担跨省流动的农民工进城落户所需资金,造成“人-钱”关系的空间失衡,广州、佛山、东莞、珠海、中山等珠三角核心区城市面临外来人员市民化成本压力。

  再次,沿海经济带和北部生态发展区财政资金瓶颈约束明显。沿海经济带和北部生态发展区当地财源税源结构单一,缺乏支柱税源,可用财力增长有限,加上事权与财权的不对等,影响地方公共产品和公共服务供给水平。

  最后,沿海经济带和北部生态发展区对农业转移人口吸引力不足。虽然沿海经济带和北部生态发展区对农业迁移人口实现零门槛,但由于其本身特色发展不够,对农业迁移人口吸引力不足。

  提升广东城镇化平衡性和协调性建议

  作者紧扣“一核一带一区”新格局,为破解广东新型城镇化不平衡、不协调难题提出了一系列有效建议:

  一是,加强分类分区指导。

  在分类指导方面,对珠三角核心区、沿海经济带和北部生态发展区在投资、产业、国土、海域、环保等方面实施差别化的城镇化政策体系。

  在分区指导方面,针对市民化的不同情景予以分类引导。对于本地农业转移人口市民化,重点解决原有土地承包权和建设用地处置问题;对于半城镇化人口市民化,统筹旧村改造与新村建设;对于外来人口市民化,保障外来人口依法享有同等基本公共服务。

  二是,构建都市区形态的城市群格局。

  搭建多中心、网络化的城市群形态,进一步强化经济的聚集 - 扩散效应。对于沿海经济带而言,建设“汕潮揭 + 梅州”城市群和湛茂阳城市带;对于珠三角核心区而言,建立与邻近的沿海经济带和北部生态发展区的密切空间联系,分别建设“广佛肇 + 清远、云浮、韶关”大都市区、“深莞惠 + 河源、汕尾”大都市区、“珠中江 + 阳江”大都市区。

  三是,提升区域产业发展支撑能力。

  对于珠三角核心区,要以粤港澳大湾区建设为纲,以广州、深圳为主引擎,加快促进珠江东西两岸产业协同和深度一体化,促进人才、资金、科技、信息等高端要素在大湾区内快速流动。

  对于沿海经济带,要利用好沿海经济带与珠三角核心区的梯度差异,培育不同类型、不同规模的现代海洋产业集群,推动粤东粤西沿海地区向海加快发展。

  对于北部生态发展区,产业发展须以生态环境保护为前提,发展与主体功能相适应的特色生态型产业集群,将生态优势转化为发展生态经济的优势。

  四是,扭转“建城多进人少”的倾向。

  广东已整体上进入工业化和城镇化的中后期阶段,未来建设用地规模进入低速增长,特别是珠三角核心区建设用地规模将基本稳定,增速可能更低,在这种情况下,以量的扩张为主的土地城镇化已不合时宜。同时,要警惕北部生态发展区出现的土地城镇化倾向,通过科学规划加以遏制,加快从土地城镇化向人的城镇化转变,防止城市建设与人口发展的不匹配。

  五是,完善市民化成本分担机制。

  广东尤其是珠三角这类农业转移人口大量集聚的地区,建议国家层面更多地承担农业转移人口公共服务支出责任。在省域范围内,全面摸清省内各地农业转移人口市民化的成本总量和支出结构,完善由省、市、县三级财政及个人分担的市民化成本共担机制。

  探索建立农业转移人口的基本公共服务资金流动机制,参考社保的方法,设立家庭或个人的教育、医疗、就业等基本公共服务专用账户,采取“户随人走”的模式,使上级补助资金落实到承担其基本公共服务的地区和主体。

  ·END·

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