欧洲先进国家的空间规划体系是如何编制的?

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  新土地规划人

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  重点萃取:

  欧洲发达国家的国土空间规划是如何发展的呢?今天的文章从几个案例国家的体系特征和趋势分析了不同发展格局下的规划策略与措施。同时欢迎大家加入我们的国土空间规划相关从业者集结地,一起探讨相关技术要点!

  Part.1

  欧盟及案例国家空间规划概况

  

  1960年代,战略性空间规划(Strategic spatial planning approach)曾作为欧洲城市与区域规划的主流。

  1980年代,为推进欧洲一体化发展,欧盟着手编制覆盖所有欧盟国家的空间规划。欧盟区域规划部长会(CEMAT)1983年通过的《欧盟区域/空间规划章程》对“区域/空间规划”给出明确定义:“区域/空间规划提出了对于经济、社会、文化和生态政策的地理空间表达。它既是一项科学学科、一项行政管理技术,同时也是一项政策,作为一种交叉学科和综合方法,目的是促进区域均衡发展和基于统一战略的空间组织”。

  1999年《欧洲空间发展展望》(ESDP)成为促进欧洲均衡发展的空间规划,虽不具有强制性,但通过与欧盟财政政策配套实施,能够促进各成员国在编制和实施本国规划和政策时与之对接。

  本文选取的法国、荷兰、英格兰、德国、瑞典均为发达国家,城镇化率7590%,人均GDP 3.65.1万美元。由于社会、经济、政治等差异,各国发展出不同的规划体系(表1),根据是否有国家层级规划可分为三类:

  (1)国家层级有综合性或专项规划,发挥指引、规范作用,如法国的公共服务发展纲要(SSC)、荷兰的基础设施和空间结构愿景(SVIR)。

  (2)国家层级有规划编制指引,用以明确地方规划编制的基本方向和原则,如英格兰的国家规划政策框架(NPPF)。

  (3)国家层面仅有理念、原则或目标,具体规划由地方编制和实施,如德国空间发展理念与策略(2006),瑞典的“国家利益”(由相关国家部门根据自身政策领域界定,如果地方提出的土地利用调整严重损害国家利益将无法获得批准)。

  

  注:*为由国家层级有关部门编制的规划;()为现已废除的规划

  Part.2

  案例国家空间规划体系特征和趋势

  

  分析总结案例国家空间规划体系,在体系结构、实施措施、法律保障和发展趋势等四个方面的特征值得关注。

  体系结构:

  各层级规划定位明确、上下衔接

  从各国空间规划体系来看,空间规划层级越高,战略性、原则性越强;层级越低,管控性越强,对具体开发建设行为的法定约束作用越强。国家和区域层级的规划或政策一般关注核心空间要素,例如重大公共服务设施和基础设施、环境质量控制和灾害防范、区域协调等。

  基层地方政府(多为市镇一级)的规划则关注具体规划建设和管理,侧重可实施性,将规划作为空间管控、项目审查和核发许可的依据。

  以法国为例(图1)。国家层面的公共服务发展纲要(SSC)主要针对全国9项基础设施和公共服务(高等教育与科研、文化、卫生与保健、信息与通讯、客运、货运、能源、自然与农业用地保护、体育)提出指导意见。

  大区层面的空间规划指令(DTA)是由中央政府针对特定战略性地区编制的地方规划文件,包括重大交通基础设施和公共设施选址存在障碍的地区,以及面临较大人口压力、土地短缺或生态风险的地区,介于战略性规划与开发控制性规划之间,以落实中央政府针对这些地区的空间规划目标和指导意见。

  在最基层的市镇(或市镇联合体)一级,则根据实际情况编制和实施地方城市规划(PLU)(用于制定发展规划以及通用土地利用规划指标)、市镇地图(CC)(适用于规模较小、没必要制定全套地方城市规划的农村市镇)或城市规划国家规定(RNU)(由国家为缺少地方城市规划的市镇编制)。

  

  再以德国为例(图2)。2006年新修订的《德意志联邦共和国基本法》废除了联邦框架性立法(该立法包括空间规划),因此在国家层面,联邦政府不具备规划编制职能,其职权仅限于制定整体性规划指导方针,通过联邦政策框架发挥空间布局优化的作用,包括联邦空间规划原则、德国空间发展理念与策略(2006)、德国空间发展与空间规划报告、联邦交通基础设施规划(BVWP)等。

  在州层面,根据《联邦空间规划法》,州政府可独立编制州域规划(Landesplanung)、对州的部分地区编制区域规划(Regionalplanung)。在城市州和市镇层面,基于《联邦建设法》(1960)和《联邦建设条例》(1986),所有州内的基本自治行政单元都有权编制土地利用规划(F plan)和建设规划(B plan)。

  

  实施措施 :

  保留中央政府对地方规划的干预权

  国家的规划目标和构想,最终要依靠基层地方政府实施。在当前欧洲的地方分权化趋势下,规划主要为地方政府事权,为确保国家规划实施,各国也采取了多种方法和措施,保留中央干预地方规划建设管理的能力。

  一是通过立法确保下位规划符合上位规划原则。

  如法国《城市更新与社会团结法》(2000年)要求地方城市规划必须与上位规划国土协调纲要一致;德国《联邦空间规划法》也要求市镇层面的土地利用规划和建设规划与州制定的区域规划一致。

  二是加强国家层级的投资政策和项目引导。

  如瑞典基于欧盟的融合政策(Cohesion Policy)制定了《区域竞争力、企业和就业国家战略(2007-2013)》,构建了“国家战略性参考框架”(NSRF)作为欧盟区域发展基金和瑞典政府资助的国家基金结构项目的实施框架,为国家、区域、城市层级的区域发展提供指导。

  三是国家层级政府与地方政府签署协议。

  如法国中央政府通过与大区政府签署“国家-大区规划/项目协议”(CPER),明确大区空间开发与项目建设的行动计划和财政分配计划。

  四是建立政府间协调机制。

  如德国联邦政府通过设立“空间规划部长会”(MKRO)来协调政府间规划问题、建立空间规划的概念共识。

  五是向地方派驻官员或机构。

  如英格兰设立了上诉、收回上诉和介入等制度,国务大臣(Secretary of State)有权通过国家级重大基础设施项目的上诉和介入过程直接影响少数地方规划决策;规划督察(Planning Inspectorate)可代表国务大臣对大多数规划上诉做出决定,在国家级重大基础设施和规划编制中发挥重要作用。法国中央政府也向大区和省级地方政府派驻了官员(prfet)和机构,负责落实国家政策、监督地方行为、与地方政府协商和签订协议等。

  六是直接干预地方规划编制。

  如荷兰近年的规划改革虽然强化了地方规划决策权,但在国家或省相关利益受到损害时,中央与省政府仍有权直接编制整合规划来取代市镇编制的分区规划。

  法国中央政府可直接为特定地区编制空间规划指令、或为尚无能力编制城市规划的市镇制定城市规划国家规定。瑞典在1987年《自然资源法》中明确提出“国家利益”的定义,并规定以下情况中央政府有权干预地方城市规划:

  (1)未考虑“国家利益”。

  (2)未协调城市间规划问题。

  (3)未遵守环境质量标准。

  (4)与海岸线保护存在冲突。

  (5)存在健康、安全、灾害等方面的危险。

  七是对地方规划进行审查。

  荷兰2008年以前的《空间规划法》要求市级土地利用规划需获得省政府批准,其修改也要由市政府提出申请、经省政府批准后方能实施。德国的规划事务属于地方自治范畴,但《建设法典》同时也规定了上级机关能够对规划制定的程序进行审查。

  法律保障:

  各层级空间规划均有明确法律依据

  各国空间规划体系建设和发展均贯彻了“立法先行”的原则,法律是规划的基石(表2)。

  

  以法国为例。在国家层面,不论是早年编制的国土开发规划与计划(SNADT,未通过)还是后来替代它的公共服务发展纲要(SSC),均有明确法律依据,分别基于1995年《国土开发与规划指导法》(LOADT)和1999年《可持续发展的国土开发与规划指导法》(LOADDT);大区层面的国土开发与规划大区计划和空间规划指令有《国土开发与规划指导法》(LOADT)的支撑;区域层面的国土协调纲要和地方城市规划则是基于2000年《城市更新与社会团结法》(SRU)。

  再如德国。规划管理权力较为下沉和分散,但立法是国家规范和约束地方政府的重要手段之一。州域和区域规划的法律支撑由1965年《联邦空间规划法》及各州基于该法编制的空间规划法组成;市镇层级的土地利用规划和建设规划则由《联邦建设条例》明确规定。

  发展趋势:

  宏观规划目标精简和地方分权

  从案例国家规划发展历程(表3)可以看到,综合性空间规划在促进城镇发展和优化空间格局、尤其是应对战后经济发展和土地利用扩张上,发挥了重要的作用。如法国、荷兰采取了权力相对集中的空间规划组织方式。

  但在城镇化进程基本完成、经济增速趋缓、国家整体空间格局基本形成的情况下,案例国家的空间规划体系出现了一些新的发展趋势,有两个特点值得注意。

  

  一是国家层级规划关注的重点更加突出,向重大基础设施、公共服务设施、环境保护等核心要素集中,通过改革整合国家有关部门、加强政策引导和投资力度从而落实规划目标。

  例如,法国基于1999年《可持续发展的国土开发与规划指导法》提出新的国家层面规划指导文件公共服务发展纲要(SSC),突破了以往综合性规划的传统,采取专项规划的形式针对全国9项基础设施和公共服务提出指导。

  荷兰在2010年进行了机构改革,将原住房、空间规划和环境部(VROM)撤销,原有职能拆分并入新成立的基础设施和环境部(IenM)、经济事务部、以及内政部等三个部门(图3)。

  

  其中,基础设施和环境部是荷兰政府预算最多的部门之一,负责编制“基础设施和空间结构愿景”(SVIR),从原来不具有财政职能的规划研究部门、转变为荷兰政府预算最多的部门之一,加强了中央政府对核心空间要素的干预能力。

  德国于1998年将前联邦交通部与联邦区域规划、建设和城市发展部合并为联邦交通、建设和住房部,负责国家基础设施与城市事务(之后于2005年更名为联邦交通、建设和城市发展部,于2013年更名为联邦交通和数字基础设施部〔BMVI〕)。

  二是具体的规划管理权向地方进一步分权。

  如法国在1980年代通过《地方分权法》将国家部分国土规划与经济发展计划权力(如大型基础设施规划)转移给大区议会,并将具体规划编制与管理权交给地方市镇。英国2011年通过《地方主义法》,取消了除大伦敦以外的“地区空间战略”(RSS),同时提出编制“邻里规划”(neighborhood planning)、引导规划决策权向社区层面转移。

  荷兰通过2008年规划改革弱化了国家与省级规划对下级规划的约束作用,现行空间规划体系由国家、省、市三级结构愿景(structuurvisie)以及市级分区规划构成,其中,三级结构愿景对下位规划不再具有约束作用、弱化为政策指南,市级分区规划也不再需要省政府的批准。

  

  Part.3

  经验与启示

  

  总结案例国家经验,以下几点值得借鉴:

  1、国家对于空间发展格局的干预与发展阶段有关。

  案例国家在快速城镇化阶段为促进建设发展和国土空间形成所采取的国家干预是必要的;而案例国家最新的一些变化,如宏观规划的弱化、规划分权等,更适用于空间格局基本形成的阶段。

  2、各层级空间规划应明确各自定位和侧重点,并相互衔接。

  国家层级应强调总体和战略性,把控关键和核心要素,如发展战略和方针、总体空间格局、重点发展区域和需要保护的区域、区域协调等。区域层级承上启下,主要发挥协调作用。地方层级则具体实施空间管控和建设管理,同时遵守上位规划提出的原则和要求。

  3、国家和区域层级规划的落实,主要依靠两个途径。

  一方面,通过国家理顺相关部门职能、制定专项规划和政策、建立协调和监督机制予以细化和落实,如国家层面机构整合、编制重大基础设施和公共服务设施规划、通过投资政策和项目引导等做法。

  另一方面,通过下位空间性规划实施,这就需要建立上下相协调的规划体系、上级对下级的约束机制(如签署政府间协议、派驻地方机构或官员、干预规划制定、建立规划审查机制等)、以及有关奖惩措施,共同发挥作用。

  4、相比国家和区域层级,地方层级的空间性规划具有相对的稳定性,不宜轻易打破。

  德国、荷兰、瑞典等均具备相对稳定的两级地方规划体系;英国在区一级的地方规划也较为稳定;法国地方层级的规划体系即使名称和内容有所改变,结构也并未发生变化。

  5、建立明确的法律保障。

  纵观案例国家,法律是空间规划制定和实施的基石。规划权归根结底是行政机关行使公权力从而达到干预市场、优化发展的目的,必须以法律为依据。

  文章来源丨建设视野,原文刊登于2018年第12期《城乡建设》

  作者信息丨住房和城乡建设部城乡规划管理中心 赵星烁等

  新土地规划人 投稿邮箱丨xjxtd@126.com

  中规建业城市规划设计院信息中心

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