国有金融资本:中投新掌门人将如何面对财政部的集中统一管理?

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  国有金融资本:中投新掌门人将如何面对财政部的集中统一管理?作者:吴刚梁

  

  4月9日下午,中国投资有限责任公司(以下称“中投公司”)的官网正式公布了中组部调整中投公司主要负责人的决定:彭纯任党委书记、董事长,居伟民任党委副书记、副董事长、总经理。

  相关资料显示,在此次调整之前,彭纯为交通银行董事长,居伟民为中投公司副总理。

  中投公司是中央直属的国有金融机构,主要从事境外投资管理业务,为国家外汇储备保值增值。本质上它是一家主权财富基金。

  “金融国资委”

  在金融市场上,比中投公司本身更引人瞩目的是其全资子公司——中央汇金投资有限公司(以下称“汇金公司”)。它于2003年12月成立。截至2017年底,它直接持有17家国有金融机构的股权,包括工、农、中、建、国开、光大6家银行,此外还有进出口、新华、中再三家保险公司,以及申万宏源、中金、中信建投、国泰君安等券商。

  根据2018年10月财政部向全国人大常委会所做的《关于金融企业国有资产的专项报告》,截至2017年末,我国中央级的国有金融资本为10.2万亿元,金融企业资产总额149.2万亿元。而汇金公司的公开资料显示,2017年底汇金公司掌管的国有金融资本为4.1万亿元,这些金融机构的资产总额112万亿元。由此可见,汇金公司控制着国家半个“金融帝国”。

  十多年来,汇金公司一直积极对其控股、参股的国有金融机构行使股东权利,成为事实上的“金融国资委”。

  从汇金公司的定位来看,它也完全具备“金融国资委”的特征。它根据国务院授权,对国有重点金融企业进行股权投资,代表国家对国有重点金融企业行使出资人权利。汇金公司不开展其他任何商业性经营活动,不干预其控股的金融企业的日常经营活动。

  汇金公司虽然是中投公司的子公司,但是,两者各司其职。中投公司从事海外投资业务,汇金公司代表国家行使股东职能,两者的行为之间有严格的隔离。此外特别值得注意的是,汇金公司的董事会成员不是由中投公司或者财政部任命,而是由国务院委派。

  大变局

  

  长期以来,我国对国有金融资本的管理形成了“多龙治水”的局面。在中央层面,除汇金公司直接持有17家金融企业的股权外,“一行两会”也在一定程度上对部分国有金融企业行使出资人职责(主要是金融高管的人事任免),此外,国资委也通过旗下的央企控制了部分金融企业。

  财政部作名义上持有众多国有重点金融机构的股权,但长期以来,主要负责产权登记、评估、转让等基础管理。近年来它一直积极“股东维权”,在绩效评价、薪酬管理、经营预算、派出股权董事方面,争取行使了对国有金融机构的部分出资人权利。但是,由于缺少明确授权,管理权责边界不清晰,它始终面临“师出无名“的困境。

  直到2018年,形势发生重大转折。这年7月,国家下发了《关于完善国有金融资本管理的指导意见》,指出国有金融资本管理存在管理职责分散、权责不明、授权不清、布局不优的问题,并第一次明确授权财政部集中统一履行中央级的国有金融资本出资人职责,以实现国家财权统一,解决由于管理职责分散造成的国有金融资本缺乏整体布局、激励约束机制难以健全等问题。

  因此,当前金融国有资本管理格局面临重新洗牌的问题。比较棘手的问题是如何处理汇金公司和财政部的关系。虽然从隶属关系上来看,财政部与汇金公司是层层授权的关系,形成“财政部→中投公司→汇金公司“的委托代理关系链。

  但如前所述,汇金公司在履行出资人职责方面存在较大的独立性。此外,很多国有重点金融机构是由财政部与汇金公司共同控股,形成”二龙戏珠“、”平起平坐“的局面。例如,财政部和汇金公司分别持有工商银行股份的34.6%和34.71%,分别持有农业银行的36.69%和37.15%。

  如果按照上述《指导意见》,财政部作为出资人,将对国有金融机构享有参与重大决策、选择管理者、享有收益等出资人权利。但是,目前汇金公司已经实质性地行使了这些出资人权利,而且其专业化水平与市场化手段得到了社会的广泛认可。现在的问题是,其出资人职责今后是否需要移交给财政部?如果仍保持现状,财政部的集中统一管理又从何说起?

  从另一方面看,财政部的集中统一监管也面临着角色冲突。作为公共管理部门,直接行使出资人职责不利于“实行社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开“。政资分开是国资法上一条重要的原则。

  困境与选择

  

  

  为了防止履行出资人职责的机构过多地干预国有企业的日常经营活动,国家要求它们今后从“管企业“向”管资本“转变。在这个背景下,近年来国资委被不断地被削权与”瘦身“。中央甚至直接精简了43项审批事项,以权利清单的形式限制国资委自由发挥。

  同时,国家还试点设立了20多家国有资本投资、运营公司,包括诚通、国新、国投、中粮在内,旨在国资委与国有企业之间形成了一个新的缓冲层,隔离行政力量对市场化经营的干预。根据试点规定,政府甚至可以采取“直接授权模式“,让投资、运营公司成为履行出资人职责的机构,实际上让它们在一定程度上取代国资委的职能。

  如果沿着这个改革思路,老吴认为,根据改革成本最小的原则,未来国有金融资本的管理模式也将采取类似的资本授权体系,即将汇金公司定性成为政府直接授权的国有资本投资(或运营)公司,形成“财政部→国有金融资本投资运营公司→国有金融机构“的模式。财政部甚至可以设立若干家投资运营公司,行使类似汇金公司的职能,以管理其他国有金融机构。

  但是,在这种三层模式下,财政部实际上无法直接对金融机构集中统一行使参与重大决策、选择管理者、享有收益等出资人权利。它所谓的”管资本“职责,到头来充其量只是对下层的投资运营公司行使出资人职责。在”政府直接授权模式“下,财政部的权利将非常有限。

  这样,财政部其实又可能回到最初状态,主要仍负责产权登记、评估、转让等基础管理工作,充当名义上的”总出资人代表“角色。如果真的如此,老吴认为,还不如强化财政部的公共管理职能,比如,统一制定和执行国有金融资本布局的法规与指引。当然,这里要非常注意厘清它与行业、市场监管部门职权的边界。

  当前国有金融资本管理体制正面临着一场大变局。如何处理中投公司与财政部、汇金公司之间的授权关系,或将是对中投新任负责人的一个新考验。这项改革涉及多个部门和金融机构,它们之间的利益博弈会难免会使改革过程充满艰难曲折。中投准备好吗?让我们拭目以待

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