改革开放40年 | 广东公安法制建设40年发展与奋进

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  穿越40年的岁月沧桑,回望40年的飞速发展。从筚路蓝缕的创业之初,到博观约取、玉汝于成的大发展时期,再到激流勇进、砥砺前行的再奋进之路,广东公安法制建设紧随改革开放步伐,始终围绕“打造法治公安、建设法治广东”总目标,不忘初心,牢记使命,顺应新时代新要求努力作为,在执法规范化建设、推动公安立法、加强法律救济、“智慧新法制”建设等方面不断取得突破,为广东公安发展史增添了浓墨重彩的篇章。

  

  1979年8月,韶关市公安局北江路派出所民警学习我国首次颁布的刑法和刑事诉讼法。

  

  1986年12月,省公安厅原首任法律小组组长阮京人(左一)和首任法制科科长张少铨(左四)参加广州地区法学界举行的关于新颁布的治安管理处罚条例座谈会。

  

  1998年10月,省公安厅法制处、治安处民警与东莞市公安局民警一起研究案件。

  创立之初

  在全国率先成立法律小组

  “1979年,因为工作需要,当时的省公安局设立了法律小组,类似今天的法律顾问。公安部门成立法律小组,广东公安算是第一家。”一段关于广东公安法制部门的发展历史被缓缓道出,讲述这段历史的,是老公安法制民警——阮京人。他是省公安厅第二任法制处长,也是法制小组成立之初仅有的4名成员之一。老人已至耄耋之年,然而说到法制部门成立的历史,却依然清晰:“法律小组成立之初是没有正式机构建制的,直到1985年才正式成立法制科,作为研究室的一个内设机构。”

  成立初期,摆在法制部门面前最大的问题就是如何找准自己的定位,对此,法制总队退休老干部感受颇深。“最初大家并不了解法制工作的意义,觉得这项工作无所谓,特别对于案件审核工作,甚至有点不太认可。我们通过一起一起案件的审核,逐渐扭转了这种认识。”退休老干部崔廷芳向记者介绍。蔡戊己也是法制小组最早期的4名成员之一,他也提到,法制观念的树立是一个艰难的过程,法制小组曾面临“解散”危机,好在坚持了下来,并发展壮大。

  从法制小组到法制科的这段时期,法制部门的工作职责进一步清晰明确:不仅仅为公安机关领导提供法律意见,同时肩负推动公安立法、行政复议诉讼指导以及执法监督的任务。2000年以后,随着我国法治建设的深入发展,公安机关法制部门工作职能、职责进入快速发展期,从以前较为单一的审核把关,迈入全面组织、规划、协调、推动公安法制工作的轨道。

  “我1989年参加公安工作就是在研究室法制科,1990年法制处成立时只有9个人、2个业务工作组,我是第9个来报到的,从此一干就是30年。”现任省公安厅法制总队总队长陶文辉回忆起当年的情况,实有沧海桑田之感。他经历了省公安厅法制部门从法制科到法制处再转为法制总队的机构变迁历程;他看着全省各地公安法制部门从无到有,从19个法制处(科)发展为如今省、市、县三级公安机关共有227个公安法制部门;他见证了法制民警队伍不断壮大的过程,目前全省公安法制民警共2757名,与初创时期的4人工作小组相比,规模与影响已不可同日而语。

  大发展时期

  执法规范化建设:一场重大而深刻的变革

  2003年,一名叫孙志刚的普通公民在被收容后非正常死亡,事件经媒体报道不断发酵,在全社会引发强烈反响。“孙志刚事件”推动了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》废除,同时促使国务院出台《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。

  事发广州,广东公安因此面临严峻挑战。“这起事件引发我们深刻反思,关于公安执法规范化的反思,关于转型期公安民警如何执法、如何维护社会治安的反思。”时任省公安厅法制处处长陈敏在回忆起执法规范化的建设历程时,作出上述陈述。

  执法规范化建设作为一项事业追求,可以追溯到新中国成立之初。2008年11月12日,公安部发布《关于大力加强公安机关执法规范化建设的指导意见》,开启了全国公安执法规范化建设大幕,掀起新时期公安工作一场重大而深刻的变革。广东公安法制部门厚积薄发,全省各地在执法规范化建设中走出了具有自身特色的道路。

  执法办案场所规范化建设的“佛山样本”

  2010年,为进一步深化“三基工程”建设,规范公安机关执法办案活动,公安部制定了《公安机关执法办案场所设置规范》,特别强调切实增强做好规范执法办案场所设置工作责任感和紧迫感,加强执法安全管理制度建设,促进民警执法安全意识养成。佛山市公安局从案件管理入手,创新设立案件管理中心,打造区域办案中心、派出所办案区、社区民警中队办案点3大类办案场所,以办案区高标准规范化建设,创新案件办理举措,开创佛山公安执法规范化建设全新局面,率先迈出司法体制改革的重要一步,为全省提供了执法办案场所建设的“佛山样本”。

  据了解,佛山市公安局现已建成执法办案场所139个、案件管理中心163个,并建立地市执法巡查制度,对全市公安机关接处警、受立案、强制措施等执法活动开展全方位监督。2015年省公安厅通报,佛山市公安机关执法规范化建设考核成效全省第 一。

  

  佛山禅城石湾派出所案管中心是全国首个基层派出所案管中心。

  敢为天下先,推动广东特色的地方立法

  法制总队退休老干部何丹说起广东公安立法工作如数家珍。据她回忆,省公安厅第一次推动颁布的地方性法规是《广东省关于处理偷渡外逃的规定》。1979年,广东刚刚实行对外开放,一些群众错误地认为可以自由往来香港,发生了群体性大规模偷渡外逃事件。为加强边境管理,法律小组开始着手起草处理偷渡外逃的相关规定。“因为没有经验借鉴,我们做了大量实地调研,由法律专业出身的蔡戊己和张俊良(已去世)负责主笔,经多次研究修改,最终成稿并提请省人大审议通过,于1980年1月由省政府颁布施行。”何丹说。据了解,该规定是改革开放以来,我国首个反偷渡外逃的地方性法规。

  除了地方性立法,围绕执法疑难问题,法制总队近年来还制定了多项对基层执法办案具有重要指导意义的规范性文件。陶文辉表示:“立足执法前沿,满足一线执法需要,是推动公安立法和规范性文件出台的基本原则。”据介绍,省公安厅近日印发的《广东省公安机关办理黑恶势力犯罪案件侦查取证执法指引》以及《广东省公安机关基层民警执法执勤手册(修订版)》等规范性文件进一步规范了基层民警执法行为,为公安机关打击犯罪提供了坚实的法律保障。

  据统计,1990年至今,省公安厅法制总队共推动省政府、省人大出台涉公安工作的地方性法规31项,涉公安工作的政府规章36项。

  严抓执法质量考评,“一把手”直接担责

  广东地处改革开放前沿,公安机关执法工作好不好、执法质量高不高,人民群众和境内外媒体高度关注。

  自2002年开始,全省公安机关即全面实施执法质量考评制度,并在实践中大胆探索创新,不断加大考评力度,拓宽考评范围。在纵向上,除按公安部要求由省公安厅对所有市、县公安局进行考评外,2002年,省公安厅制定了《广东省县级公安机关对所队和执法民警执法质量考核评议规定》,在全国率先把考评的触角延伸至基层所队和执法办案民警,并推动考评工作常态化。在横向上,除刑事案件、行政案件外,逐步将公安行政管理、执法基础工作、执法监督工作纳入执法质量考评,及时查找发现公安执法工作中存在的薄弱环节和漏洞。

  2004年,省公安厅与省委组织部、省人事厅联合下发《广东省县级公安机关执法质量考核评议工作奖惩规定》,在全国率先将执法质量与人事任免、岗位轮换、记功评优、物质奖励等挂钩并将奖惩措施制度化。对连续两年考评优秀的单位,省公安厅对其主要领导和分管法制工作的领导记二等功;考评不达标的,向其颁发

  “不达标”牌匾,并直接通报当地党委、政府的组织、人事部门;对不达标单位的主要领导,由省公安厅进行诫勉谈话,且不准调离该单位;连续两年不达标的,“一把手”引咎辞职,或者由上级公安机关商请有关部门对其免职。通过常抓不懈、奖优罚劣,执法质量考评有力推动了执法规范化建设各项措施落地生根。

  再奋进之路

  启动“智慧新法制”战略

  执法信息公开平台上线运行

  今年以来,省公安厅全面实施“智慧新警务”战略部署,将“智慧新警务”作为当前和今后一段时期的重要工作任务。全省公安法制部门紧抓机遇,积极谋划“智慧新法制”建设。

  “‘智慧新法制’有3个建设目标:为基层减负增效,向科技要警力,解放民警;倒逼执法规范化建设,让程序化的内容更加标准规范;利用信息化减少人为因素影响,让执法监督更加高效、公正、透明。”陶文辉介绍。

  据了解,今年8月24日,《智慧新法制攻坚方案》已下发各地市,提出建设三大智能基础支撑、打造五大智能应用体系的总体思路。目前,“智慧新法制”各项工作稳步推进,其中全省公安执法信息公开平台已先期上线,率先在智能化执法公开体系建设中取得突破。

  今年5月29日,广东公安执法公开迎来“升级版”——历时5个月研发的全省公安执法信息公开平台,经珠海、惠州两地试点后,在全省正式上线运行。据悉,该平台是目前全国省级公安机关中案件信息公开量最大、公开自动化程度最高、群众查询最便利的执法信息公开系统。

  公开为常态,不公开为例外。平台依法公开事项,对于涉及国家秘密、商业秘密及个人隐私的有关内容,通过内部审核进行严格把关。刑事案件的信息牵涉到案件侦查和个人隐私的,只针对特定人员公开。

  据了解,该平台自上线以来,截至今年9月,每日有近万人次登陆查询信息,其中对案件进度查询次数累计17万余次,有效推动了阳光警务建设。

  据“智慧新法制”工作组负责人吴彦介绍,平台在信息公开范围方面还有进一步拓展的空间,接下来将开发新增律师、诉讼代理人告知模块,充分保障律师、诉讼代理人对公安执法信息的知情权、监督权、参与权。若开发成功,广东将成为全国首个实现自动向律师和诉讼代理人推送案件进度信息的省份,在公安执法信息公开方面“走在全国前列”。

  据陶文辉介绍,接下来,“智慧新法制”建设重点将放在智能笔录系统的建设上。该系统围绕不同警种办案业务需求改进笔录模板,制订证据标准、审讯策略、法律法规的推送规则,从而完善笔录相关业务规范标准。同时,基于智能语音和自然语言理解等技术,将被讯(询)问人等口述信息进行实时转写,实现人员背景信息关联、智能推送、实时研判、审讯策略以及违规讯(询)问行为自动监督提醒等应用,不断减少民警办案工作量。

  吴彦告诉记者,除了智能笔录系统,“智慧新法制”还将重点推动警综系统执法办案移动端应用建设,推进广州、深圳、韶关、东莞等9个地市试点智能执法办案场所的建设,以点带面,全面推动全省智能执法办案系统建设。

  声音

  “法制工作是公安工作的生命线、平衡石”

  1998年,省公安厅在广州召开第二次全省公安法制工作会议,提出“公安法制工作是整个公安工作的灵魂与核心”。在2006年召开的全国公安法制座谈会上,公安部指出,法制部门是组织、规划、协调、推动公安机关整体执法工作的重要部门。“经多年的实践体会,我认为法制工作可以理解为公安工作的生命线、平衡石。”陶文辉如此形象地描述法制部门肩负的使命以及发挥的作用。

  所谓生命线,可从服务、管理、监督、救济、规范5方面理解。

  

服务——不断推进公安立法,围绕执法难题,出台多项对基层执法办案具有指导意义的规范性文件,为一线民警提供政策支撑,为公安机关打击违法犯罪提供坚实的法律保障;
管理——加强受立案管理、民警执法行为管理、执法办案场所管理,进一步提高公安机关安全防范水平和执法效能;
监督——以执法质量考评为抓手,助推执法质量提高,设置执法质量曝光平台,“晒”出各地执法问题,创造性地开展执法巡查工作,“重奖重罚”,有力推动执法规范化落地生根;
救济——坚持以人民为中心,强化依法公正、便民高效、复议为民理念,充分发挥行政复议应诉在化解矛盾纠纷中的积极作用,让群众切实感受到公平正义;
规范——执法规范化建设是全面推动公安机关工作和公安队伍建设发展的一项重大战略措施,必须全警参与。

  公安法制部门要发挥统筹协调作用,注重创新改革机制,将执法规范化建设融入到各地市、各警种、各部门的重点工作中,促使各单位各部门主动参与,共同提高。

  “广东公安法制部门的发展并不是一个孤立的过程,而是与全面推进依法治国战略同步的。身处改革开放前沿的广东,面临改革开放的大环境和严峻复杂的治安形势,法制部门作为公安机关内部执法监督部门,发挥了更为重要的基础性作用。它就像‘平衡石’一般,要时刻保障公安机关在法律框架内打击违法犯罪行为,更时刻提醒公安民警爱护手中的权力,利用好这个权力,维护执法公信力。同时,公安法制部门通过不懈推动执法规范化建设,呼应建设法治中国、法治广东的要求,回应人民群众的关切,为经济社会发展创造健康稳定的发展环境。”陶文辉说。

  结语

  广东公安法制建设40年发展奋进的历史,是中国法治社会建设的一个缩影。若说改革开放开启了法治进程,那如今法治建设飞跃发展则引领了新一次的改革创新。

  唯改革者进,唯创新者强。

  面对新时代新要求,省公安厅全面实施“智慧新警务”战略,引领广东公安工作走向新的发展阶段。而依托“智慧新警务”战略而生的“智慧新法制”,亦将助力全省公安法制部门实现执法信息化建设新的跨越,促使广东公安执法规范化水平“走在全国前列”。

  广东公安法制建设40年大事记

  1979年,省公安局设立法律研究小组,作为局的法律咨询机构。1985年,省公安厅在原法律研究小组的基础上专门设立法制科,作为研究室的一个科。

  1990年4月14日,省公安厅设立法制处。

  1991年1月,省公安厅在广州召开第一次全省法制工作会议,制定《关于各级公安机关法制机构任务职责规定》和《广东省公安机关执法活动内部监督工作的规定》。

  1995年1月,省公安厅重新修改法制部门职责规定和内部执法监督规定,规定法制部门要对刑事强制措施和行政强制措施以及行政处罚等进行全面审核把关,进一步加大了执法监督的力度。

  1998年4月,省公安厅召开第二次全省公安法制工作会议,明确提出“公安法制工作是整个公安工作的灵魂与核心。”

  1999年5月21日,省公安厅印发《广东省公安厅关于加强公安法制工作的决定》,对今后一个时期的公安法制建设作出全面部署和规划。

  2000年,省公安厅要求公安机关领导干部要提高对依法行政重要性的认识,并在全省开展执法大检查工作。

  2000年以后,全省公安法制部门从以前较为单一的审核把关,进入全面组织、规划、协调、推动公安法制工作轨道。

  2001年,在全省范围内推行执法质量考评工作。

  2006年,开展大规模基层执法质量服务队工作。

  2014年,省公安厅法制处改为法制总队。

  2018年8月,全面实施“智慧新法制”战略。

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  来源 | 南方法治报

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